Sentencia nº 14009 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 19 de Septiembre de 2008

Exp: 08-005077-0007-CO

Res. Nº 2008014009

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las diez horas y dieciocho minutos del diecinueve de septiembre del dos mil ocho.

Acción de inconstitucionalidad promovida por M.G.A., en su calidad de apoderado general de TICOPAGER SOCIEDAD ANONIMA , contra Artículo 54 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Resultando:

1. -

Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:50 horas del 27 de marzo del dos mil ocho, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 54 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Alega que el artículo 54 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios dispone que “el nueve término se computa desde el primero de enero siguiente al año calendario en que la respectiva resolución quede firme, lo que implica que la inercia del acreedor –la Administración- carece de efectos prescriptivos en este caso, pues indica que da igual cuánto se tome la administración en resolver los recursos, que sería el único acto posible de ejercicio del derecho por parte de la Administración Tributaria en la hipótesis en que el contribuyente ha interpuesto un recurso. Así, alega que puede la Administración pasar gran tiempo sin resolver el recurso, y aun así, no habría corrido ni un solo día de prescripción, lo que violenta el principio de seguridad jurídica. Alega violación al principio de igualdad, ya que existe un tratamiento desigual a la que son sometidos los contribuyentes, que en ejercicio de su legítimo derecho de defensa, recurren a una resolución de la Administración Tributaria. Indica que todas las causas interruptivas de la prescripción previstas en el artículo 53 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios se rigen por la regla general de que “interrumpida la prescripción, no se considera el tiempo transcurrido con anterioridad y el término comienza a computarse de nuevo a partir del 1 de enero del año calendario siguiente a aquel en que se produjo la prescripción.” Menciona que en cambio, por la regla especial del artículo 54 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, quien recurre en ejercicio del derecho de defensa encuentra que la posibilidad de que corra prescripción alguna contra el acreedor tributario desaparece completamente, pues la inercia de éste en el no ejercicio de su derecho a través del pronunciamiento correspondiente carece de efecto prescriptivo alguno. Alega que con lo anterior, se crean dos categorías que se basan en un parámetro carente de razonabilidad: a) la de quien soporta una de las causas interruptivas de la prescripción del artículo 53, y b) la de quien soporta la causa interruptiva del artículo 54. Indica que desde un punto de vista de la razonabilidad técnica, el establecimiento en el artículo impugnado, de una norma especial según la cual una causa interruptiva de la prescripción permite la inercia indefinida del acreedor sin que le corra plazo prescriptivo alguno, resulta totalmente inadecuado en el ámbito material del instituto de la prescripción. Alega que desde el punto de vista de la razonabilidad jurídica, la norma impugnada deja sin protección alguna el principio de seguridad jurídica, al despojar de todo efecto prescriptito la inercia de la administración tributaria; no hay razón alguna para crear dos categorías de causas interruptivas, unas que interrumpen pero respecto de las cuales corre de nuevo la prescripción una vez acaecidas, otra, la del artículo 54, en que la interrupción va seguida de un congelamiento de cualquier transcurso de un plazo de prescripción pese a la inercia absoluta del acreedor tributario; razonabilidad en el fin, ya que si el fin de esta causal de interrupción de la prescripción consiste en tutelar el derecho del acreedor en aquellos casos en que el contribuyente ha puesto el asunto en contienda, es totalmente innecesario para alcanzar ese fin la solución firme del asunto por parte de la Administración. El artículo en cuestión despoja a la función de revisión de todo límite temporal, causando así un desincentivo absoluto a la eficiencia administrativa, de este modo, la inactividad administrativa, ni produce caducidad del procedimiento, ni silencio positivo ni prescripción. Solicita que se declare con lugar la acción.

R.M.C.M.; y,

Considerando:

I.-

Los extremos acusados por el accionante ya fueron objeto de pronunciamiento de este Tribunal en la sentencia Nº 2008-13850 de las catorce horas y treinta y siete minutos del diecisiete de septiembre del dos mil ocho:

"IV.-

Motivos de inconstitucionalidad alegados. La accionante aduce que el artículo 54 es contrario a la Constitución Política por cuatro razones: 1. lesiona el principio de seguridad jurídica. El instituto de la prescripción no puede estar sujeto a interrupciones indefinidas, puesto que se deriva precisamente del principio de seguridad. Sin embargo, según la norma impugnada la interrupción está sujeta a que la Administración resuelva y ésta podría no hacerlo durante un plazo amplio e indefinido; 2. lesiona el principio de igualdad. La norma crea dos categorías de contribuyentes, sin que exista un parámetro razonable para hacerlo. Para unas personas, la prescripción corre a partir de la presentación del reclamo, según el artículo 53 del Código Tributario, pero para otras a partir de la firmeza de la resolución, según el artículo 54. 3. lesiona el principio de proporcionalidad. Carece de racionalidad ponderativa, pues despoja la inercia de la Administración de todo efecto prescriptivo, en detrimento del principio de seguridad jurídica; carece de razonabilidad de igualdad, pues crea dos categorías de causa de interrupción; y carece de razonabilidad en el fin, pues si éste consiste en tutelar los derechos del acreedor, basta con que la prescripción corra de nuevo a partir del reclamo del administrado. 4. lesiona el principio de eficiencia de la Administración Pública, pues deja sin efecto un incentivo para que la Administración resuelva con celeridad.

V.-

Coadyuvancias. No se presentaron interesados encoadyuvar.

VI.-

Sobre el principio de seguridad jurídica. El principal argumento de la sociedad accionante gira en torno al principio de seguridad jurídica. Si bien el derecho a la prescripción no es de orden constitucional —sostiene—, se fundamenta en el principio de seguridad jurídica, que sí lo es. Es inadmisible —continúa— que forme parte del ordenamiento jurídico una norma que permita la extensión indefinida del plazo de interrupción de la prescripción. Éste debe estar determinado, pues de lo contrario se lesiona el principio de seguridad jurídica. La accionante afirma que en virtud del artículo 54 impugnado no corre el plazo de prescripción mientras la Administración tramita los recursos interpuestos por el administrado; como la sustanciación de esos recursos puede prolongarse indefinidamente, el plazo de prescripción deja indefinidamente de correr. Por consiguiente, es inconstitucional por lesionar el principio de seguridad jurídica. Para dilucidar la cuestión, importa referirse a éste principio. Puede entenderse por tal, la garantía que da el ordenamiento jurídico a las personas de «saber a qué atenerse» y de contar con los mecanismos para obligar —si es del caso con el uso de la fuerza pública— que los demás actúen como se esperaba de ellos. Es decir, por un lado, normas claras que indiquen qué pueden y qué no pueden hacer las personas y —dado que la sola promulgación no asegura el cumplimiento— cómo echar a andar el engranaje administrativo y judicial contra quienes las desacaten. En virtud de esta garantía, cada uno puede razonablemente prever las consecuencias de sus actos y cómo reaccionarán los demás. Tal es el peso que en la colectividad tiene la seguridad, que en realidad todo el derecho y los mecanismos para su aplicación procuran garantizarla. Acertadamente la empresa accionante cita la sentencia No. 2000-000878, dictada por esta Sala a las 16:12 horas del 26 de enero del 2000, que, en lo que interesa, dice:

«La seguridad jurídica constituye un principio general del Derecho, que también puede conceptualizarse como la garantía de todo individuo, por la cual, tiene la certeza de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente, es decir, representa la garantía de la aplicación objetiva de la ley, en tanto los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y obligaciones. Desde el punto de vista subjetivo, la seguridad equivale a la certeza moral que tiene el individuo de sus bienes le serán respetados; lo cual requiere de ciertas condiciones, tales como la organización judicial, el cuerpo de policía, las leyes, por lo que, desde el punto de vista objetivo, la seguridad jurídica equivale a la existencia de un orden social justo y eficaz cuyo cumplimiento está asegurado por la coacción pública».

Algunos institutos jurídicos no se entenderían sin referencia al principio de seguridad, pues aunque pueden provocar situaciones abiertamente injustas, son parte del ordenamiento jurídico. Tal es el caso de la prescripción. Sin apelar al principio de seguridad, sería injustificable que una situación irregular —el incumplimiento del deudor— se convierta en jurídicamente aceptable. Aunque beneficia al deudor, el instituto como tal no está diseñado para satisfacer sus intereses, sino el interés de la colectividad en evitar que situaciones litigiosas se prolonguen excesivamente. Por esta razón, no puede entenderse como un derecho, ni mucho menos como un derecho fundamental. Así lo ha aclarado este Tribunal, entre otras, en la sentencia No. 1797-97, de las 15:21 del 2 de abril de 1997. Por no tratarse de un derecho fundamental, «no existe … ninguna norma constitucional que obligue al Estado a seguir determinadas reglas en cuanto a la prescripción de los derechos y obligaciones» (sentencia No. 2627-95, de las 15:51 horas del 23 de mayo de 1995), como reiteradamente lo ha sostenido este Tribunal. Es decir, el legislador tiene un amplio margen para optar por las reglas que juzgue convenientes. Al tenor de lo dicho, cabe anular por inconstitucional una norma relativa a la prescripción solo si conduce necesariamente a una violación a un principio de orden constitucional, entre ellos el de seguridad, que precisamente le da fundamento. Por el contrario, si la norma es compatible con esos principios, no cabe anularla en esta sede, aunque el legislador no haya optado por las reglas de prescripción aceptadas por la mejor doctrina en materia tributaria. En cuanto al artículo 54 impugnado, la accionante sostiene que lesiona el principio de seguridad jurídica, porque supedita el plazo de interrupción de la prescripción a que la Administración resuelva un recurso y esta resolución puede prolongarse indefinidamente. El problema radica, en consecuencia, en el tiempo que toma la sustanciación del procedimiento. Si se parte de que el plazo de resolución es, por efecto de una disposición normativa indefinido, entonces, el plazo de interrupción de la prescripción es indefinido. De lo contrario, si el ordenamiento jurídico fija plazos para que la Administración resuelva, no puede sostenerse que gracias a un efecto normativo la interrupción de la prescripción carezca de término. Ahora bien, está fuera de discusión que el Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece plazos para que la Administración se pronuncie. Sobre este punto no se discute y, en todo caso, existen normas supletorias. De esta manera, el ordenamiento jurídico sí le indica al interesado a qué debe atenerse. Aun así es posible que en varios casos concretos —la accionante muestra uno— la Administración exceda sobradamente esos plazos, pues como se dijo anteriormente, la sola promulgación no asegura el cumplimiento. La irregularidad, sin embargo, no radica en la norma, sino en el incumplimiento; no es un problema normativo, sino un problema de hecho y contra éste hay remedios efectivos. En efecto, si la accionante considera lesionados sus derechos fundamentales, puede recurrir en la vía de amparo a esta Sala con el fin de obligar a la Administración a resolver sus solicitudes y satisfacer así su anhelo de seguridad. En suma, este Tribunal no pone en duda que la Administración puede en esta situación, como en otras, sacar provecho de su propia inactividad. Sin embargo, no lo hace así por disposición de una norma, sino por no ajustarse a lo que éstas le prescriben. Por consiguiente, la solución no radica en anular una norma, sino en obligar a la Administración en cada caso concreto a ajustarse a éstas. Ciertamente, es posible que las reglas de prescripción que estableció el legislador nacional no sean las más adecuadas para presionar a la Administración a resolver, pero esta S. no evalúa la buena o mala técnica del legislador, ni la conformidad de la decisión legislativa con la mejor y más aceptada doctrina sobre la materia. No le corresponde tampoco pronunciarse aquí sobre las posibilidades de interpretación de la norma que propone la Procuraduría General, pues, dadas las anteriores razones, no resulta relevante. Por consiguiente, el primer motivo de inconstitutcionalidad debe descartarse.

VII.-

Sobre el principio de igualdad. En segundo lugar, la accionante aduce que el artículo 54 impugnado crea dos categorías de contribuyentes. Para unas personas, la prescripción corre a partir de la presentación del reclamo, según el artículo 53 del Código Tributario, pero para otras a partir de la firmeza de la resolución. Sobre el principio de igualdad se ha pronunciado reiteradamente este Tribunal; en sentencia No. 1474-91, del 6 de agosto de 1991 (ampliamente citada), lo definió así:

«El principio de igualdad tal y como lo ha sido entendido por el Derecho Constitucional, hace que todos los hombres deban ser tratados igualmente por el Estado en cuanto a lo que es esencialmente igual en todos ellos, esto es, en los llamados derechos fundamentales que están contemplados en nuestra Constitución, que son el corolario de la dignidad humana. En cambio deben ser tratados desigualmente en todo aquello que se vea sustancialmente afectado por las diferencias que naturalmente median entre los ciudadanos. Así no hay igualdad sin dignidad y no habría dignidad sin igualdad, cuando no se trata como iguales a los iguales o como desiguales a los desiguales».

En cuanto al artículo 54 se refiere, no es cierto que crea una nueva categoría en función de características personales, sino en función de circunstancias. No discrimina entre personas, sino entre diferentes etapas del procedimiento administrativo. De ahí que todo contribuyente, independientemente de su condición personal, puede colocarse, en uno u otro momento, en las circunstancias del artículo 54, sin que por ello vea menoscababa su dignidad. En consecuencia, este motivo de inconstitucionalidad debe también descartarse.

VIII. Sobre el principio proporcionalidad. En tercer término, la accionante adujo que el artículo 54 lesiona el principio de proporcionalidad. Para realizar un análisis en relación con tal principio, es necesario que el interesado puntualice sus razones, pues la proporcionalidad no se examina en abstracto. En sentencia No. 0523-99, de las 14:00 del 7 de julio de 1999, este Tribunal se pronunció así sobre esta exigencia:

«Para emprender un examen de razonabilidad de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad. Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis de "razonabilidad" sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya "irrazonabilidad" sea evidente y manifiesta».

La accionante ofrece tres elementos de juicio por los que considerada desproporcionado el artículo 54. En primer término, dice que la norma carece de racionalidad ponderativa, pues despoja la inercia de la Administración de todo efecto prescriptivo, en detrimento del principio de seguridad jurídica. Como ya se explicó más arriba, esta S. considera que la norma no lesiona el principio de seguridad jurídica. La eventual lesión proviene de la inercia de la Administración, pero ésta no es atribuible a la norma. En segundo término, la accionante adujo que la norma carece de razonabilidad de igualdad, pues crea dos categorías de causa de interrupción. La accionante presupone que le está constitucionalmente vedado al legislador disponer distintos plazos de prescripción y diferentes causas de interrupción de esos plazos. Sin embargo, como también se explicó anteriormente, mientras el criterio de distinción no radique exclusivamente en las características personales de los contribuyentes, sino en las circunstancias del procedimiento, no hay un problema de relevancia constitucional. Finalmente, la accionante afirmó que la norma carece de razonabilidad en el fin, pues si éste consiste en tutelar los derechos del acreedor, basta con que la prescripción corra de nuevo a partir del reclamo del administrado. En la sentencia No. 05236-99, recientemente citada, esta Tribunal se refirió así al criterio de razonabilidad en el fin:

«[…] razonabilidad en el fin: en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable […]».

En cuanto al artículo 54 impugnado se refiere, la norma no produce una limitación a los derechos personales, puesto que, por un lado, la prescripción es un modo de extinción de las obligaciones; no un derecho personal del deudor. Por otra parte, como se expuso, la norma no ofende los fines de la Constitución. Por ende, también se descarta el tercer motivo de inconstitucionalidad.

IX. Sobre el principio de eficiencia administrativa. Finalmente, la actora argumenta que el artículo 54 cuestionado lesiona el principio de eficiencia de la Administración Pública, pues deja sin efecto un aliciente para que la Administración resuelva con celeridad y, al contrario, la desincentiva a hacerlo. Sin entrar a analizar si lleva o no razón, la norma ciertamente no impide la eficiencia administrativa; no se trata de un obstáculo que necesariamente se deba eliminar para alcanzar esa celeridad. Ahora bien, la política de incentivos y de mecanismos para lograr una mayor eficiencia concierne al legislador; queda a su criterio del legislador ponderar si, ante la costumbre administrativa, es conveniente modificar las reglas de prescripción en aras de una mayor eficiencia.

X. Conclusión. Descartados así todos los motivos de inconstitucionalidad no hay razón para acoger la acción planteada. Los argumentos de la accionante giran en torno a la idea que el artículo 54 del Código Tributario tiene efectos normativos contrarios a principios constitucionales, particularmente el de seguridad jurídica. Sin embargo, los inconvenientes que expone no se derivan necesariamente de la norma impugnada, sino de la ineficiencia de la administración. En consecuencia, ésta puede subsistir armónicamente dentro del ordenamiento jurídico, sin roce alguno con la Constitución Política. Revisar la conveniencia de la norma o su apego a la mejor doctrina jurídica es de resorte del legislador. Contra la inactividad de la Administración, el interesado puede interponer el correspondiente recurso de amparo..."

Criterio respecto del cual no encuentra razón alguna la Sala para variar el mismo, por lo que la presente acción debe rechazarse bajo las consideraciones expuestas. .

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción.

Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Rosa María Abdelnour G. Gastón Certad M.

Horacio González Q. Roxana Salazar C.

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