Sentencia nº 00159 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 29 de Enero de 2010

Exp: 06-000088-0163-CA

Res: 000159-F-S1-2010

SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las ocho horas del veintinueve de enero de dos mil diez.-

Proceso ordinario de lesividad establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por el ESTADO, representado por su procuradora adjunta C.V.R., casada, abogada, vecina de San José; contra M.L.N., de calidades no indicadas.

RESULTANDO

1. -

   Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el Estado estableció demanda ordinaria de lesividad, cuya cuantía se fijó como inestimable, a fin de que en sentencia se declare: “1.- Absolutamente el oficio nulo STAP-0089-02 del 01 de febrero del 2002, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, así como todos los actos preparatorios incluido el Informe AO-026-2001 OTR de fecha 7 de noviembre de 2001, emitido por la Dirección de Recursos Humanos, del Ministerio de Seguridad Pública; y todos los actos ejecutorios, incluido el acto implícito que se desprende de la acción de personal Nº 200308007829, mediante las cuales se materializó la reasignación y revaloración del puesto Nº 005694 ocupado por la señora M.L.N., cédula número 7-064-841; así como de todos los restantes actos conexos, previos y posteriores. 2.- Asimismo, solicito se condene a la demandada al pago de ambas costas del proceso en caso de oposición.”

2. -

   La demandada contestó negativamente, sin oponer excepciones.

3. -

   El J.R.H.D., en sentencia no. 682-2007 de las 13 horas 45 minutos del 16 de mayo de 2007, resolvió: “Se acoge en forma parcial la acción de Lesividad pretendida por la representación Estatal, ordenando la anulación del oficio SRAP-0089-02, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda, fechado primero de febrero del año dos mil dos. En lo demás, se rechazan las pretensiones. De conformidad con lo numerales 98 inciso c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 222 del Código Procesal Civil, se exime a la parte demandada, del pago de las costas del presente proceso.”

4. -

   Ambas partes apelaron y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Primera, integrado por las J.L.Q.C., I.S.N. y el J.C. E.S., en sentencia no. 297-2008 de las 15 horas del 30 de octubre de 2008, dispuso: “Se revoca la sentencia impugnada en cuanto acoge parcialmente la acción, para en su lugar denegarla en todos sus extremos, se confirma en lo demás.”

5. -

   La representante estatal, formula recurso de casación indicando las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal de instancia.

6. -

   En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Interviene en la decisión de este asunto el Magistrado Suplente J.R.L.D..

   Redacta el Magistrado R.L.

   CONSIDERANDO

   I.-

   Con base en el informe técnico AO-026-2001 OTR del 7 de noviembre del 2001, de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria aprobó, según STAP-0089-02 de 1 de febrero de 2002, la reasignación y valoración salarial a 43 puestos no vacantes de la Dirección de Armamento, entre ellos el no. 005694 ocupado por la servidora M. L.N.. Por resolución no. 0083-2006 DM, de las 8 horas 35 minutos del 5 de enero de 2006, los Ministros de Seguridad Pública y Hacienda, declararon lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado, el acto implícito que se desprende de la acción de personal no. 200308007829, mediante la cual dicen se materializó la reasignación y revaloración del puesto de la señora L. N.. Lo anterior, por cuanto “…el fin de dicho acto, sea la asignación salarial irrazonable, injustificada y desproporcionada en relación con las funciones y los requisitos exigidos, es distinto de aquel que originalmente debió ser perseguido por la Administración, y que debió consistir en adecuar el puesto a la dependencia administrativa a la que pertenece, para lo cual debía realizarse el estudio respectivo de asignación al régimen de Servicio Civil, instancia competente para ese efecto y no la Dirección de Recursos Humanos de este Ministerio, en concurso con la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda”. De igual manera, se declaró lesivo el informe técnico AO-026-2001 OTR y el oficio STAP-0089-01 antes referidos. El 31 de enero de 2006, la Procuraduría General de la República interpuso demanda de lesividad, para que en sentencia se declare, que el oficio STAP-0089-02, el informe técnico AO-026-2001 y la acción de personal no. 200308007829, así como todos actos preparatorios, ejecutorios, conexos, previos y posteriores a éstos, son absolutamente nulos. Solicita, además, se condene a la demandada al pago de ambas costas del proceso. Esta contestó en forma negativa, sin embargo, no opuso excepciones. El Juzgado acogió en forma parcial la acción de lesividad. Anuló únicamente el oficio STAP-0089-02 y eximió a la parte demandada del pago de las costas del proceso. En virtud de la apelación, el Tribunal revocó la sentencia recurrida en cuanto acogió parcialmente la demanda, para en su lugar denegarla. En lo demás confirmó lo resuelto.

   II.-

   La representación del Estado formula recurso de casación por razones de fondo. Son cinco agravios los planteados, sin embargo, el marcado con la letra D, según resolución de esta Sala no. 400-A-S1-2009, de las 8 horas 45 minutos del 30 de abril de 2009, se rechazó de plano, no así los demás que sí fueron admitidos. Primero: El Tribunal, acusa, quebrantó, por indebida interpretación, los artículos 2, 3, 4, 6, 7 y 8 de la Ley de Policía no. 7410; 56 del Reglamento de Organización del Ministerio de Seguridad Pública no. 32177 del 1 ero. de diciembre de 2004; 3 y 8 de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública no. 5482; 1, inciso a) del Decreto Ejecutivo no. 23427 del 27 de junio de 1994; 11, 12, 14, 16, 17 y 18 de la Ley de Armas y Explosivos no. 7530; 9, 10 y 11 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo no. 25120 del 17 de abril de 1996. Esto, por cuanto estableció que los funcionarios de la Dirección General de Armamento, integrada por el Departamento de Control de Armas y Explosivos y el Arsenal Nacional, ostentan la condición de cuerpo policial y que en tal sentido se encuentran cubiertos por la Ley de Policía no. 7417 de 26 de mayo de 1974, criterio que estima inválido. En su opinión, las actividades de esa dependencia no encuadran dentro del concepto de servicio policial, sino más bien en el ámbito administrativo. Por esa razón, considera errada la equiparación que hizo el Tribunal de las funciones administrativas que otorga la Ley de Armas y Explosivos a esa dependencia, con las competencias conferidas en el numeral 8 de la Ley de Policía a los cuerpos policiales, desatendiendo lo dispuesto en el artículo 7 de esta última, el cual establece que la creación de competencias policiales es reserva de ley. Del análisis de la normativa indicada, insiste, no es posible concluir que a la Dirección General de Armas y Explosivos del Ministerio de Seguridad Pública, se le hayan asignado competencias policiales, por lo que los estudios de puestos, funciones y demás aspectos relacionados con la Dirección General de Armamento y sus Departamentos, por razones de competencia, corresponden a la Dirección General de Servicio Civil. Segundo: alega errónea interpretación de los ordinales 191 de la Constitución Política; 1, 2 y 3 del Estatuto del Servicio Civil; 4 y 6 del Decreto Ejecutivo no. 29513-H del 8 de mayo de 2001. La sentencia impugnada, arguye, hace caso omiso de la distinción establecida por el constituyente entre los miembros de la Fuerza Pública y el resto de servidores del Estado cuya relación es regulada por el Estatuto de Servicio Civil. De ahí, que al establecer desafortunadamente que los funcionarios de la Dirección General de Armamento ejercen labores de seguridad, los excluye de las regulaciones del Estatuto del Servicio Civil, entre ellas, el análisis, clasificación, valoración de puestos y asignación de salarios. El Decreto Ejecutivo no. 29513-H, explica, dispone que la Autoridad Presupuestaria, es el órgano competente para establecer la valoración de los montos y vigencias de los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil, entre ellos los de la Fuerza Pública. De tal forma, afirma, el procedimiento empleado por la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública en asocio con la Autoridad Presupuestaria no resulta aplicable a la hipótesis del caso en estudio. Tercero: de nuevo imputa al fallo impugnado indebida interpretación de la ley, esta vez, del ordinal 13 de la Ley de la Juridicción Constitucional. Argumenta, que se fundamentó de manera equívoca en los votos de la Sala Constitucional no. 950-98 de las 10 horas 51 minutos del 13 de febrero de 1998 y el no. 4261-98 de las 18 horas 6 minutos del 17 de junio de 1998, en los cuales se analiza la regulación especial de los cuerpos de policía y los puestos de confianza, para sostener que los funcionarios de la Dirección General de Armamento son fuerza pública y en ese tanto, la reasignación y revaloración de puestos de esa dependencia no le corresponde a la Dirección General de Servicio Civil, no obstante que esos antecedentes no ubican como cuerpo policial a esa división. Cuarto: reprocha interpretación errónea de los numerales 11, 16, 128, 129, 158, 160, 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Reitera que tratándose de puestos de los cuerpos policiales, la autorización de estudios de reasignación y demás aspectos relacionados son de conocimiento de la Autoridad Presupuestaria; no así cuando lo es de dependencias administrativas del Poder Ejecutivo, que competen a la Dirección de Servicio Civil, conforme al precepto 13 del Estatuto de Servicio Civil, ley no. 1581. El punto cardinal del presente asunto, señala, estriba en que la reasignación y valoración de los 43 puestos de la Dirección General de Armamento, entre los cuales se encuentra el de la actora, fue realizada por un órgano no competente para ello, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Partiendo de lo anterior, determina, se incurrió en violación directa por “inaplicación o indebida interpretación de normas y reglamentos de estricta y elemental observancia, tales como los numerales 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública”, así como el 11 de la Constitución Política, 11, 129 y 158 de la LGAP, “entre otras disposiciones antes analizadas”, añade. El Ad quem, discute, no detectó que el acto administrativo complejo cuya nulidad se pretende, no fue dictado por la Dirección General del Servicio Civil y que esa omisión implica la nulidad del acto cuestionado, porque además de ser declaratorio de derechos subjetivos, conlleva ineludiblemente la afectación de intereses económicos del Estado, circunstancia que dejó de verificar el Tribunal. Agrega trasgredido el canon 128 de la LGAP, por indebida interpretación, en tanto, respecto al acto implícito aludido, el análisis de sus elementos no se encuentra en sí mismo sino en los actos formulados que determinan su contendido, a saber, el informe AO-026-2001 OTR y el oficio STAP-0089-02. Lo anterior, arguye, desdice el dicho del Ad quem, en cuanto a que no se logró acreditar un acto no expreso de la acción de personal 200308007829 que confiera derechos subjetivos, descartando así vicios de validez y eficacia. El artículo 158 de la LGAP, indica, establece que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituye un vicio. Agrega, que los preceptos 166 y 167 de ese mismo cuerpo legal, especifican cuándo hay nulidad absoluta y cuándo relativa. Concluye, en el presente caso, al desconocerse de manera arbitraria que la Dirección General de Armamento es un órgano de naturaleza administrativa y no policial, y que la reasignación de salarios se llevó a cabo con incumplimientos de parámetros legales, hace que el motivo del acto no exista jurídicamente, por lo que la nulidad del acto debatido es absoluta. Esto acorde con lo dispuesto en los ordinales 132.1 133.1, 158, 1 y 2 de la LGAP.

   III.-

   Los estudios para la reasignación y revaloración de puestos de la Dirección General de Armamento, constituyen meros informes preparatorios, no actos decisorios externos creadores de derechos subjetivos a favor del administrado, como exige la Ley, para que pueda prosperar la declaratoria de lesividad. De ahí que respecto de ellos no es posible tal pretensión, mucho menos respecto de los denominados por la representación estatal “actos preparatorios” y “actos ejecutorios”, “actos conexos, previos o posteriores”, que ni siquiera identifica, y respecto de los cuales tampoco procede el control de lesividad. Distinto sucede con la acción de personal no. 200308007829, que como tal, constituye un acto externo declaratorio de derechos subjetivos a favor de la actora, contra el cual puede actuar la Administración por la vía de la lesividad. Corresponde analizar, entonces, si procede la pretensión respecto de ese acto administrativo. En el informe de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública AO-026-2001-OTR, del 7 de noviembre de 2001 (visible a folio 44 del expediente administrativo), se realizó, a solicitud del entonces Ministro del ramo, L.. R.R.M., un estudio sobre “…la reasignación y revaloración de 43 puestos policiales, por nomenclaturas y salarios acordes a la labor ejecutada como servidor de la Dirección General de Armamento…”. Según se indica en ese documento, en el Departamento de Control de Armas y Explosivo se ubica el puesto policial no. 5694. Como parte de las clases propuestas a crear se indica la que corresponde a “Oficial de Control de Armas y Explosivos”, quien “En la ejecución de la labor debe inspeccionar las armas, explosivos (tanto de uso industrial como pirotécnico) o sus aditamentos dentro del territorio nacional, en tenencia de particulares, sean éstos: personas físicas o jurídicas, además corresponde participar en los procesos de autorización para el comercio, importación y exportación de armas, municiones y gases para defensa personal de uso permitido, así como la tenencia (matrícula) y portación de armas, en general en el Departamento de Control de Armas y Explosivos, para garantizar la estabilidad del Gobierno y la conservación del orden público”. Como conclusión se dice: “Por la índole de las tareas de la clase descrita, las responsabilidades, ámbito de acción, supervisión ejercida y recibida, se evidencia, que se debe establecer una nomenclatura que satisfaga la necesidad institucional, de contar con cargos para los funcionarios de la Dirección General de Armamento y sus unidades. De aprobarse el cambio de nomenclatura, la institución contaría con clases que respalden los diferentes puestos, que la Administración requiere en funciones y responsabilidades, por lo cual se recomienda: …Variar la nomenclatura de los puestos: …5694…a Oficial de Control de Armas y Explosivos…Catalogar los puestos:…5694 como POLICIALES...Otorgar a los puestos:…5694…de las clases: Oficial de Armamento Nacional y Control de Armas y Explosivos, un salario base de ¢200.000,00”. Como parte del informe se adjunta el cuadro de los cálculos de diferencias salariales (ver folio 66 del expediente administrativo). En él se indica que el puesto no. 5694, clase Sargento de Policía, con un salario de ¢101.050,00, pasaría a clase propuesta de Oficial de Control de Armas y Explosivos con un salario de ¢200.000,00, lo que arroja una diferencia salarial de ¢98.950,00. La Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria también se refiere a la reasignación de los 43 puestos policiales a las clases propuestas, entre ellas el puesto no. 5694, a Oficial de Control de Armas y Explosivos, con un salario asignado de ¢200.350,00, según oficio STAP-0089-02 de fecha 1 de febrero de 2002. La acción de personal no. 200308007829 (visible a folio 122 del expediente administrativo), de fecha 1 ero. de mayo de 2003, se refiere a un nombramiento en propiedad de la actora en el puesto no. 48683 como Sargento de Policía del Programa de Seguridad Ciudadana, con un salario base de ¢114.950,00, que con anualidades y otros sobre sueldos llega a un total de ¢163.410,00. La señora I.B. P., Jefa del Departamento de Control y Documentación de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública certificó los diversos movimientos que figuran en el expediente personal de la señora M.L.N.. Consta en esa certificación, que por acción de personal no. 90-009860 dicha funcionaria fue nombrada, el 1 ero. de julio de 1990, en propiedad en el puesto no. 5694, clase Inspector de Policía 3; que mediante acción de personal no.200308007093, de fecha 1 ero. de mayo de 2003, fue cesada del puesto no. 5694, pasando al no.486883, clase Sargento de Policía, según acción de personal no.200308007829, también de fecha 1 ero. de mayo de 2003. Luego de esto, fue ascendida en forma interina como oficial de control de armas y explosivos, del 16 de noviembre de 2003 al 15 de febrero de 2004, mediante acción de personal no. 1103004472. El 16 de febrero de 2004, fue regresada al puesto de sargento de policía (acción no.104007380) y ese mismo día fue ascendida en propiedad al puesto no. 5694, clase Oficial de Control de Armas y Explosivos (acción no. 104007389). Resulta evidente a todas luces, que la acción de personal no. 200308007829, no fue, como se estableció en la resolución no. 0083-2006-DM del Ministerio de Seguridad Pública y Ministerio de Hacienda, que declara lesiva dicha acción de personal, entre otros actos, la que “materializó la reasignación y revaloración del puesto no.005694 ocupado por la señora M.L.N., cédula de identidad N°7-064-841, así como la lesividad que el mismo genera a los intereses públicos”. En la acción de personal en cuestión, según consta en el propio documento, según ya se mencionó, se nombró a la señora L.N. en el puesto no. 48683 como sargento de policía, no como oficial de control de armas y explosivos, en el puesto no. 5694, que era uno de los que se pretendía reasignar y revalorar, según los informes de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública y de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Es la acción no. 104007398, en definitiva, la que vino a “materializar” la reasignación y revaloración del puesto no. 5694 ocupado por la actora. Este acto no fue declarado lesivo en sede administrativa, al menos no por la resolución no. 0083-2006-DM del Ministerio de Seguridad Pública y Ministerio de Hacienda que sirve de sustento al presente proceso de lesividad. Si esto obedeció a un error material, correspondía a la Administración la respectiva y oportuna enmienda. Es obvio, entonces, que el acto impugnado no resulta lesivo a los intereses públicos y, en consecuencia, no procede declararlo así.

   IV.-

   De conformidad con lo anterior, deberá declararse sin lugar el recurso, con las costas a cargo de su promovente (artículo 611 del Código Procesal Civil).

   POR TANTO

   Se declara sin lugar el recurso. Son las costas a cargo de quien lo promovió.

   Luis Guillermo RivasLoáiciga

   Román Solís Zelaya Óscar Edo. González Camacho

   Carmenmaría Escoto Fernández José Rodolfo León Díaz

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