Sentencia nº 00968 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 23 de Agosto de 2011

*060000860163CA*

Exp. 06-000086-0163-CA

Res. 000968-F-S1-2011

SALA

PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.-

S.J., a las ocho horas catorce minutos del veintitrés de agosto de dos mil once.

Proceso ordinario de lesividad establecido en el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por el ESTADO, representado por la procuradora M. delR.S.R.; contra A.M.M., policía. Figura como apoderado especial judicial de demandado, E.R.G., soltero, vecino de San José. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de Cartago.

RESULTANDO

1. -

   Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el Estado estableció demanda ordinaria de lesividad, cuya cuantía se fijó en la suma de (f.103) veinte millones cuatrocientos setenta y tres mil cuatrocientos setenta y un colones con cuarenta céntimos, a fin de que en sentencia se declare: “1) …la nulidad absoluta y lesivo de los intereses públicos y económicos de El (sic) Estado, a) el informe o estudio preliminar N° AO-026-2001 OTR del 7 de noviembre de 2001 de la Dirección de Recursos Humanos; b) el acto administrativo de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, del Ministerio de Hacienda que consta en el oficio N° STAP-0089-02 del 1° de febrero del 2002; c) los actos implícitos que se desprenden del acto administrativo de aprobación de la reasignación y revalorización de puestos de la Dirección Nacional de Armamento del Ministerio de Seguridad Pública; d) las acciones de personal N° 200308007138 y N° 200308007795. 2. Que en caso de oposición a la presente demanda, son a cargo de la parte demandada las costas personales y procesales del litigio más los eventuales intereses que de ellos deriven. 3. Como petición accesoria el demandado no tiene derecho a cobrar diferencias salariales y de aguinaldo presentes o futuras con ocasión de la reasignación de su puesto, y en consecuencia debe devolver toda suma de dinero que pudiere haber recibido al respecto, sus frutos por intereses corrientes y moratorios, y todas las partidas actualizadas según el Índice de Precios del Consumidor.”

2. -

   E l representante de la demandada opuso las defensas previas de falta de agotamiento de la vía administrativa, inadmisibilidad de la acción como tal y debido a no haber sido interpuesta la demanda por una persona legitimada, porque la acción fue presentada fuera del plazo de ley respectivo y debido a defectos formales en el escrito de demanda (las que fueron resueltas interlocutoriamente), así como las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación ad causam activa y pasiva, prescripción y caducidad.

3. -

   El J.J.C.H., en sentencia no. 192-2008 de las 7 horas 32 minutos del 31 de marzo de 2008, resolvió: “Se rechazan las excepciones (sic) de falta de derecho, falta de legitimación ad causam activa y pasiva, prescripción y caducidad, opuestas por el demandado. Se declara procedente, de forma parcial, la presente acción. En consecuencia, se declara la nulidad absoluta y lesiva a los intereses públicos y económicos del Estado, los siguientes actos expresos e implícitos –en el tanto beneficien al demandado, A.M. (sic) M., no debiéndose entender que la declaratoria de nulidad y sus consecuencias patrimoniales, se pueda extender (sic) otras personas trabajadoras que se hayan beneficiado de esos actos, por cuanto, no fueron parte en este proceso y no pueden resultar beneficiados o perjudicados por lo que se resuelva en él-: a) el informe o estudio preliminar N° AO-026-2001 OTR del 7 de noviembre del 2001 de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública; b) el acto administrativo de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, del Ministerio de Hacienda que consta en el oficio N° STAP-0089-02 del 1° de febrero del 2002; c) los actos implícitos que se desprenden del acto administrativo de aprobación de la reasignación y revalorización de puestos de la Dirección Nacional de Armamento del Ministerio de Seguridad Pública; d) las acciones de personal de personal (sic) N° 200308007138 y N° 20038007795. Se ordena que a partir de la firmeza de esta sentencia, no se le gire al aquí demandado, suma alguna por concepto de diferencias salariales y de aguinaldo, presentes o futuras con ocasión de la reasignación del puesto, que aquí se anula. Se rechaza la pretensión del Estado, para que se devuelvan los frutos de las sumas pagadas de más, por intereses corrientes y moratorios, y todas las partidas actualizadas según el índice de Precios al Consumidor. Se exime al demandado del pago de ambas costas de este proceso.”

4. -

   El demandado apeló, y el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, integrada por los Jueces C.V. C., S.J.Q. y L.Q.C., en sentencia no. 264-2010-II de las 10 horas 40 minutos del 8 de junio de 2010, dispuso: “Se REVOCA la resolución recuurida únicamente en cuanto declaró procedente de forma parcial la acción, para en su lugar disponer la inadmisibilidad de la demanda en relación con el informe AO-026-2001 OTR del siete de noviembre del dos mil uno, emitido por la Dirección de Recursos Humanos y el oficio STAP-0089-02 del primero de febrero del dos mil dos, de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Se dispone la improcedencia de la acción con relación a las acciones de personal números 200208007138 y número 200308007795. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. En lo demás se confirma.-“

5. -

   La licenciada S.R., en su expresado carácter, formula recurso de casación indicando las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal instancia.

6. -

   En los procedimientos ante la Sala se han observado las prescripciones de ley.

   Redacta el M.G.C.

   CONSIDERANDO

   I.-

   Con base en el informe técnico AO-026-2001 OTR, de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad Pública, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria aprobó mediante el oficio STAP-0089-02 la reasignación y valoración salarial a varios puestos de la Dirección de Armamento, dentro de los cuales se incluyó el no. 004629, el cual fue ocupado por el señor A. M.M., quien fue nombrado en propiedad en dicho puesto luego de que así lo ordenara la Sala Constitucional. Lo anterior se realizó mediante la acción de personal 904067522. Los ministros de Seguridad Pública y de Hacienda declararon lesivo a los intereses públicos y económicos del Estado “el ACTO IMPLÍCITO que se desprende de las acciones de personal N° 200308007138 y N° 200308007795, mediante el cual se materializó la reasignación y revaloración del puesto N° 004629 ocupado por el señor A.M.M. […] Igualmente, y de manera particular, el ministro de Seguridad Pública declara la lesividad del Informe AO-026-2001 OTR de fecha 02 de octubre del 2001, emitido por la Dirección de Recursos Humanos, y el Ministro de Hacienda declara la lesividad del oficio STAP-0089-02 del 01 de febrero del 2002, emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria”. Con base en esta decisión, se interpuso esta demanda de lesividad para que en sentencia se anularan tales actuaciones y se ordenara el pago de las costas. En forma accesoria, solicitó se dispusiera que el señor M.M. no tiene derecho a cobrar diferencias salariales y de aguinaldo, presentes o futuras con ocasión de la reasignación de su puesto así como la devolución del dinero recibido por este concepto más los intereses corrientes y moratorios así como la indexación. El demandado se opuso y alegó como excepciones la de falta de derecho y de legitimación, esta última en su modalidad activa y pasiva, prescripción y caducidad, las cuales fueron rechazadas por el juzgador de primera instancia, quien declaró procedente la acción de forma parcial, rechazando la devolución de “los frutos de las sumas pagadas de más” y eximiendo del pago de las costas. El Tribunal revocó la sentencia en cuanto acogió la pretensión del Estado para en su lugar disponer su inadmisibilidad respecto del informe AO-026-2001 OTR y el oficio STAP-0089-02, así como de las acciones de personal 200308007138 y 200308007795. Acude en casación la representación estatal.

   II.-

   Luego de hacer un recuento de la controversia, en su primer agravio alega la violación directa por indebida aplicación de los numerales 11 y 138 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) al desconocer la existencia de actos implícitos generadores de derechos subjetivos a favor del señor M.M.. Cuestiona el criterio del Tribunal en cuanto a que el derecho al puesto 4629 le fue concedido mediante la acción de personal 904067522, y aduce que, en realidad, no existe un acto administrativo concreto que ejecute la reasignación de puestos. A., lo solicitado es la nulidad absoluta e inaplicabilidad de los actos implícitos que se derivan del informe AO-026-2001 OTR y del oficio no. STAP-0089-02, que constituyen el motivo del acto implícito que permitió la recalificación de puestos. Continúa explicando, si bien la propuesta de reasignación y revalorización del puesto fue aprobada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (oficio STAP-0089-02), la acción de personal que la hacía efectiva nunca fue impresa, motivo por el cual la lesividad recae sobre un acto implícito. Dice, “el acto que confirió el derecho subjetivo de reasignación del puesto N° 4629 no se materializó, no se formuló mediante ningún acto concreto, ni la correspondiente acción de personal; sin embargo, por supuesto que se encuentra implícito en las acciones de personal a favor de la parte demandada, y que presuponen el acto de voluntad anterior, por parte de la Administración; a saber, el estudio de puestos y el STAP-0089-02 del 1 de febrero de 2002”. Recrimina el que no se haya valorado por parte del Tribunal la existencia de actos implícitos. Insiste, se pide la declaratoria de lesividad de aquellos actos implícitos que se desprenden del acto de aprobación de la reasignación y revalorización de puestos y que se deriva de la confrontación entre la acción de personal no. 2000308007138 y 200308007795, en las que consta que el señor M.M. fue cesado del puesto 4629 para ser nombrado en propiedad como Cabo de Policía (puesto 94549) pero que por orden de la Sala Constitucional (sentencia 2004-4257) se le asigna, también en propiedad, en el primer puesto. Explica, en cuanto a la acción de personal 904067522, su emisión se dio como consecuencia de la orden del Tribunal Constitucional y no de lo dispuesto en el oficio no. STAP-0089-02, por lo que no se requiere su declaratoria de lesividad.

   III.-

   Previo a ingresar al análisis de los agravios planteados, es menester referirse a la admisibilidad de los reparos de fondo formulados por la representante estatal en el recurso a la luz de lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que restringe el recurso de casación contra una sentencia en que se declare la inadmisibilidad de la acción a motivos procesales. Desde vieja data, esta S. analizó los alcances de esta disposición: “Hay que considerar, en primer término, que no estamos ante un típico quebranto de índole formal. Las causales de inadmisibilidad que prevé el artículo 60 de la supra citada Ley Reguladora, no solo no coinciden plenamente con las que a su vez enlista el artículo 594 del Código Procesal Civil, sino que algunas de ellas en esta última normativa están expresa o tácitamente ubicadas dentro de la casación por razones de fondo. El problema que entraña lo anterior ciertamente no incide en los efectos del recurso, porque tratados los casos de inadmisibilidad como vicios formales, la ley especial impone que la Sala en tales supuestos no puede ir más allá de la declaración de nulidad de la sentencia con la consiguiente devolución del expediente al tribunal para que falle de nuevo con arreglo a derecho. Tratándose de errores procesales típicos, la comprobación del yerro es realmente simple: basta observar la manifestación procesal y cotejar ésta con la norma respectiva. […] Pero cuando los errores no son meramente procesales, como en el caso de la legitimación, sino que tienen relación con el derecho sustantivo, la censura, para ser eficaz, no puede limitarse a ese proceso de constatación. De aquí que esta S. estime, en principio, pertinente, invocar errores de hecho o de derecho, cuando por la índole de la causal de inadmisibilidad pronunciada, no pueda realizarse una censura apropiada del fallo sin ahondar en esos errores.” (voto no. 43 de las 14 horas 30 minutos del 25 de junio de 1993). El análisis realizado en esa ocasión mantiene plena vigencia en la actualidad, tal y como se lo ha ratificado esta S., por ejemplo, en voto 774-F-2006 de las 14 horas 40 minutos del 13 de octubre de 2006. Lo cierto es que del texto legal se desprende la clara intención de establecer la revisión casacional de aquellas sentencias en que se declare la inadmisibilidad de la acción. En forma concomitante, con vista en el elenco de causas que pueden derivar en este resultado, en la valoración de muchas de ellas los juzgadores pueden incurrir tanto en quebrantos de normas procesales o de fondo. En el presente caso, la decisión del Tribunal se sustenta en que los derechos subjetivos que se pretenden anular, a saber aquellos derivados de la reasignación y revaloración del puesto del demandado, se materializaron en la acción de personal 904067522, la cual no fue declarada lesiva. Se trata de una apreciación que parte de la aplicación del derecho sustantivo. De igual forma, de una revisión de los alegatos, queda claro que la inconformidad se estructura sobre la existencia de un acto implícito. Así las cosas, sí resulta factible ingresar al análisis de los planteamientos de fondo realizados, al margen de su procedencia o no.

   IV.-

   A partir de lo anterior, cabe mencionar que el Tribunal, luego de conceder la audiencia prevista en el numeral 24.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, declaró la inadmisibilidad de la acción por cuanto la lesividad se debió dirigir contra un acto distinto. Sobre el particular indicó: “De lo dicho, se tiene que las acciones de personal 200308007138 (cese interino 4629 como armero) y N° 200308007795 (nombramiento en propiedad del 094549 como cabo de policía ), no fueron las que materizalizaron la reasignación y valoración de puesto 004629 (oficial de control de armas y explosivos) que era el que se pretendía reasignar y revalorar, ya que el derecho a dicho puesto le fue concedido al señor A.M.M. mediante la acción de personal 904067522, actuación que no fue declarada lesiva por parte de la Administración Pública y por tanto al no conocerse dentro de este proceso la misma, no procede su declaratoria de nulidad de forma oficiosa ni como consecuencia directa de las actuaciones administrativas como lo pretende la representante estatal.” Lo anterior, siguiendo el criterio que ha mantenido esta S. en casos similares a este, entre los cuales se pueden citar los votos 159-F-S1-2010 de las 8 horas del 29 de enero de 2010, 405-F-S1-2010 de las 15 horas 45 minutos del 25 de marzo de 2010, 276-F-S1-2010 de las 9 horas 15 minutos del 17 de marzo de 2011, entre muchas otras. Si bien se alega que no existe ningún acto o acción de personal que disponga la reasignación y revaloración del puesto, lo cierto es que, tal y como se puntualizó en los citados antecedentes, es con la acción de personal en que se nombra al señor M.M. en el puesto 004629 que en definitiva se concretó la reasignación. Por ello no es de recibo aducir que era innecesario incluir tal acto en la declaratoria de lesividad ya que es de este que se derivaron los efectos jurídicos que se pretenden suprimir y no del alegado acto implícito. Aunado a lo anterior, el que se emitiera esa acción de personal con ocasión del voto 2004-04257 de las 14 horas 18 minutos del 23 de abril de 2004 de la Sala Constitucional deviene en intrascendente, ya que en ese proceso sumario lo que se discutió fue la decisión del Ministerio de dejar sin efecto la recalificación y de ubicarlo en el puesto de Cabo de Policía. En esta línea, el Tribunal Constitucional consideró que “lo procedente es declarar con lugar el recurso –teniendo en cuenta que la situación impugnada viola el derecho protegido en el artículo 34 de la Constitución Política- ordenándose al Ministro de Seguridad Pública que restituya inmediatamente al tutelado en el puesto que fue nombrado mediante la acción de personal N° 200308000970, que obra a folio 10 del amparo, sea en el cargo de Oficial de Control de Armas y Explosivos con el salario base de 217.550,00 colones.” Como se puede observar, lo que dispone ese fallo es la restitución a la situación anterior en que se encontraba el señor M.M.. Si bien en la certificación de puestos que ha ocupado el demandado (oficio 1777-2009-DCD-A, visible a folio 133 del expediente judicial) no se hace referencia a la acción de personal mencionada en la transcripción recién hecha, aún admitiendo la formulación de la representación estatal de que la acción de personal 904067522 se dio como consecuencia de la orden del Tribunal Constitucional y no lo dispuesto en el oficio no. STAP-0089-02, ello en nada varía el análisis hecho, ya que en ese caso tampoco fue impugnada aquella en la que se le nombró en un primer momento en el puesto al que fue restituido. En virtud de lo anterior, no se produce el quebranto endilgado a la sentencia del Tribunal.

   V.-

   En su segundo agravio, aduce la violación directa por indebida aplicación del artículo 155, inciso 3. e) del Código Procesal Civil así como indebida interpretación del 18 inciso 1) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Expresa, partiendo de que el acto que confirió el derecho subjetivo de reasignación del puesto no. 004629 no se materializó, el Tribunal debió analizar la legalidad de los actos administrativos que presuponen el acto de voluntad anterior de los actos implícitos, a saber, el informe AO-026-2001-OTR y el oficio no. STAP-0089-02. En este sentido, agrega, el quebranto de la disposición contenida en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se da en tanto esta permite impugnar actos de trámite cuando deciden indirectamente sobre el fondo del asunto, como ocurre en la especie. En lo que atañe al precepto del Código Procesal Civil, la sentencia es omisa en cuanto a la nulidad de tales conductas formales, ya que, aún y cuando se considere que no son actos declaratorios de derechos, sí son el motivo de aquellos de naturaleza implícita.

   VI.-

   La inconformidad de la representante estatal plantea dos cuestiones. Por su orden, la primera se refiere a que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa prevé la posibilidad de impugnar judicialmente actos de trámite que decidan indirectamente la cuestión. Sobre este particular, tal y como lo indicó el Tribunal, ya esta Sala se ha pronunciado sobre la naturaleza de ese informe y del oficio emitido por la Autoridad Presupuestaria, señalando que se tratan de meros actos preparatorios, “no actos decisorios externos creados derechos subjetivos a favor del administrado”, lo que implica, en consecuencia, que no sean susceptibles de ser conocidos en esta sede. De esta forma, tales actuaciones no pueden ser consideradas como actos de trámite con efectos propios, como lo pretende hacer ver la recurrente; y, en consecuencia, la decisión del Ad quem de declarar la inadmisibilidad de la acción de nulidad respecto de estos no vulnera la norma citada. En la segunda línea argumentativa, recrimina la omisión de analizar la validez de los actos mencionados. Si bien la sentencia impugnada no ingresa en la valoración de dichos actos, esto se debe a la inadmisibilidad declarada. Así las cosas, el Ad quem no vertió pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto por cuanto resultaba improcedente ante la ausencia de uno de los presupuestos de hecho que deben concurrir para la viabilidad procesal de la lesividad. De esta forma, es preciso mencionar que el análisis de las pretensiones requiere, como paso previo, que la acción sea admisible. La omisión que se reclama, lejos de constituir un vicio, es la consecuencia lógica y necesaria de que la lesividad, en lo que atañe a las actuaciones mencionadas, no se dirigió contra actos susceptibles de ser impugnados, lo que derivó en que se declarara inadmisible la acción, de lo que se desprende que no existe quebranto alguno. Así, el reparo formulado no es de recibo.

   VII.-

   Por las razones expuestas, el recurso deberá ser rechazado. En cuanto a las costas, estas se deben imponer a quien recurrió, según lo preceptuado en el artículo 611 del Código Procesal Civil.

   POR TANTO

   Se declara sin lugar el recurso, cuyas costas corren por cuenta de la parte que lo promovió.

   Anabelle León Feoli

   Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya

   Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández

   DCASTROA

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