Breve historicidad y encuadre técnico-jurídico para el ejercicio de la dirección gubernativa.
| Autor | Bola |
| Páginas | 435(13) |
TABLA DE CONTENIDO Resumen Abstract Introducción Fundamentos históricos de la Ley General de la Administración Pública Orígenes de la Ley General de la Administración Pública Incidencia de la Ley en el engranaje de la Administración Pública Conclusiones Bibliografía INTRODUCCIÓN
El ejercicio de la dirección gubernativa en el Estado costarricense, ha sido un tema de sólido y amplísimo abordaje por parte del Dr. Johnny Meoño Segura a través de sus libros, investigaciones académicas, artículos en revistas científicas y en diarios de circulación nacional. No obstante, el presente aporte se circunscribe a detallar cierto nivel de historicidad, así como las dimensiones técnicas y jurídicas que circundan la activación de mecanismos para la mejor dirección de las instituciones públicas.
De lo anterior, puede inferirse que el enfoque de este aporte es de naturaleza descriptiva, con tintes exploratorios, considerando que llevamos a cabo recolección de información que va desde el expediente legislativo que razonó la aprobación de la Ley General de la Administración Pública 6227 (LGAP), hasta los instrumentos normativos de carácter reglamentario que evocan, algunos solo en apariencia no así en esencia, las capacidades explícitas del Poder Ejecutivo para dirigir efectivamente todo el Aparato Estatal.
Reiteramos que nuestra intención no radica en hacer réplica de la prolija cosecha analítica y prescriptiva que el Dr. Meoño ha logrado sobre el tema, a pesar de ser nuestro marco referencial, sino más bien presentar elementos que esperamos vengan a lograr una mejor interpretación causal del fenómeno de la dirección pública, que como él mismo ha aclarado, no termina de ser comprendido por los dirigentes políticos de turno y mucho menos activado.
FUNDAMENTOS HISTÓRICOS DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El hecho de que nuestra Administración Pública base sus acciones en lo que llamamos el Principio de Legalidad, no es algo casuístico o fortuito, sino que encuentra su razón de ser en los principios de convivencia democrática que nuestros habitantes establecieron, los cuales se arraigan desde el tiempo de la antigua República Federal Centroamericana y lo que hoy conocemos como Estado de Derecho, el cual Pacheco lo presenta de la siguiente manera:
"Es característica de nuestras sociedades democráticas y pluralistas el que se viva lo que se conoce como Estado de derecho. Es decir, que existan normas que regulen la acción pública de los funcionarios del Estado y a las cuales éstos deben ajustar rigurosamente sus decisiones, sus actos. Los funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que están autorizados por ley y deben hacer todo lo que la ley los obliga a hacer. Aun quienes hacen las leyes, están sometidos a ellas, mientras éstas estén vigentes. Este límite legal es una garantía para los habitantes del país, pues los protege de actos arbitrarios, realizados al margen de la ley." (2007:83)
Así, entonces, el Principio de Legalidad en Costa Rica tiene su fundamento en el artículo 11 de la Constitución Política y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública 6227, los cuales se transcriben a continuación: Artículo 11 Constitucional:
"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir con los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, como la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas."
Artículo 11 de la LGAP:
"1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa."
En cuanto a las instituciones sujetas a dicho principio, el último de estos cuerpos legales en su artículo primero aclara el espectro de acción:
"Artículo 10--La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado."
ORÍGENES DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Al recorrer brevemente algunos libros sobre historia patria, se denota que ha existido una tradición por la formación de nuestros profesionales en el campo del Derecho; de hecho, varios de nuestros expresidentes del siglo XX fueron abogados e igualmente diputados. Aparte de reconocer dicha tradición, resulta importante considerar también que las sociedades democráticas basan su accionar en el respeto a las leyes, mismas que en teoría son la expresión legal de la voluntad popular a través de representantes comunales en un estrato legislativo o cámara de representación, que en nuestro caso sería la Asamblea Legislativa.
Consideramos que dicha tradición fomentó la construcción de un proyecto de ley que en el momento histórico vino también a yuxtaponerse con la necesidad de que la Administración Pública en todo su conjunto basara su accionar en un marco único, por lo que en abril de 1978 se promulga la Ley General de la Administración Pública 6227. Pero debe aclararse que dicho proyecto de ley fue incluso propuesto y aprobado en primer y segundo debate desde la Administración del expresidente, Prof. José Joaquín Trejos Fernández, y archivada, ya que no gozó, finalmente, de aprobación en tercer debate. No obstante, es rescatada por los exdiputados José Miguel Corrales Bolaños y Rodolfo Piza Escalante.
Dice un viejo adagio que para comprender el presente y planificar el futuro debe recorrerse el pasado, por lo que conviene hacer, aunque sea brevemente, un análisis de la génesis de la ley en mención desde su expediente legislativo 7571.
Indica la justificación para reavivar el proyecto de ley lo siguiente:
"De todos es conocida la necesidad que tiene el país de un ordenamiento congruente y completo sobre la organización y sobre la actividad de la Administración Pública. Todos los ciudadanos que se enfrentan cada día al teje y maneje de la Administración sienten esa ausencia de normas que rijan la conducta de la Administración y que guíen a los particulares en sus actos ante ella." (Expediente Legislativo 7571)
De lo anterior, se desprende que la ley tenía dos fines principales en particular: 1) la necesidad de que las diferentes instituciones que componen el universo de la Administración Pública basaran su accionar en un solo marco legal, lo que permitiría unificar muchos de sus actos para con los administrados (2) e incluso para con el resto de tales instituciones; 2) la necesidad de que los administrados identificaran la forma en que pudieran conducirse para con los actos que determinara la Administración Pública y que les resultaran incluso contrarios a sus derechos. Por razones obvias del presente trabajo, únicamente se ahondará en lo relativo al primero de los objetivos de dicho cuerpo legal.
Continúa la justificación del proyecto indicando:
"El proyecto de Ley General de la Administración Pública intenta el equilibrio entre la seguridad del ciudadano y la eficiencia de la Administración, esto es entre lo que los autores del proyecto denominan "la prerrogativa y la garantía", como una meta altamente deseada, que debe ser necesariamente medida y pensada, no solo por los abogados litigantes que representan el punto de vista del ciudadano, sino también por los profesionales en derecho que sirven la función pública y por técnicos de la ciencia de la Administración, para que ese balance entre la garantía y la prerrogativa no se rompa en perjuicio de las partes, que en definitiva lo será de ambas."
"... Podemos afirmar que el proyecto de Ley General de la Administración Pública, tiende a formular los principios generales de la organización y la conducta del Poder Ejecutivo y los demás entes públicos, constituyendo, sin lugar a dudas, uno de los proyectos más especializados que se han redactado en los últimos tiempos." (Expediente Legislativo 7571)
Tal y como puede valorarse en las actas del expediente legislativo de referencia, la Comisión encargada de formular el proyecto se componía de eminentes juristas de la época, tanto así que el mismo se redactó sobre la base de un anteproyecto de Eduardo Ortiz Ortiz, exdecano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, e incluso la promulgación de la ley se concebía como "paso primero de una progresiva codificación del Derecho Administrativo Costarricense."
Resulta interesante analizar que si bien la justificación del proyecto hacía referencia al importante uso que tendría dicho cuerpo legal tanto para los abogados litigantes en la esfera de lo privado, como para los abogados ubicados en la función pública; se menciona tímidamente el uso que los "técnicos" de las Ciencias Administrativas harían de la ley, ya que como se reitera, la idea del proyecto era de igual manera legalizar los principios administrativos de "organización" y "dirección".
El hecho de que la Comisión redactora del proyecto se integrara exclusivamente por especialistas en Derecho y careciera de especialistas en las...
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