Comentario al artículo 1 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 13 Marzo 2023 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La necesidad de definir lo que ha de entenderse por Administración Pública es propia tanto de normas sustantivas –Libro Primero– como las de procedimiento –Libro Segundo- de esta Ley. Lo es también de las normas de carácter procesal, como la antigua Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) y el actual Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).
Así, antes de entrar a regir la Ley General de la Administración Pública (LGAP), era la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa la que definía lo que debía entenderse por Administración Pública. Lo hacía mediante el art. 1.4, norma en la cual se incluía como parte de la Administración Pública, el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial “en cuanto realizan, excepcionalmente, función administrativa”, así como las municipalidades, instituciones autónomas y “todas las demás entidades de Derecho Público”.
Se trataba de una definición orgánica dirigida a conceptuar el alcance del control de legalidad desde una perspectiva subjetiva. Así, todos “los actos y disposiciones de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo”, quedaban sometidos al control de legalidad de la jurisdicción contencioso administrativa.
Ahora bien, al entrar a regir la Ley General de la Administración Pública se introdujo una definición alterna aunque no contradictoria en el art. 1 LGAP que se comenta, disposición que, a la fecha, mantiene su texto original inalterado desde su promulgación. Es decir, no ha sido objeto de reforma alguna desde su origen.
Para interpretar este art. 1 LGAP, resulta de interés identificar una serie de reglas en su texto para su mejor comprensión y que se irán comentando en el mismo orden.
La primera regla que se identifica en esta disposición se relaciona con lo que la ley conceptúa como “Administración Pública” y que será la que prevalecerá para efectos sustantivos. La definición se plantea en el caso de esta disposición indicando que la Administración Pública “estará constituida por el Estado (a) y los demás entes públicos”(b).
Como se aprecia, el primer componente de la definición es “el Estado”. Al respecto, interesa destacar que, a diferencia de la definición de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en este caso no se hace mención expresa a los tres poderes de la República y menos aún al Tribunal Supremo de Elecciones, como sí lo hizo posteriormente el art. 1.3.b) CPCA que ajustó en ese sentido la definición de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Hecha esta distinción, resulta necesario hacer algunas precisiones al amparo tanto de la exposición de motivos como de aportes doctrinales de Eduardo Ortiz Ortiz, principal redactor de la Ley General de la Administración Pública.
La primera precisión, que no es menor, es que, como se indica en la exposición de motivos de la ley “a) El articulo 1 define la Administración como organización, no como actividad estableciendo la regla de que aquella está constituida tanto por el Estado como por los demás entes públicos (Expediente Legislativo n°. 4118, Ley General de la Administración Pública, pág. VII de la Exposición de Motivos).
Hecha esa precisión, es claro que cuando se alude al Estado como parte de la Administración Pública en esta norma, se hace aludiéndolo como sujeto de Derecho y no como ordenamiento. Así las cosas, debe plantearse otra precisión y es que, para el principal redactor de esta norma “cuando se habla de Estado sujeto se alude a los tres poderes del Estado” [Ortiz Ortiz, E. (2002). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I, Jurídica Diké / Stradtmann, p. 372].
De esta forma, cabe concluir que, cuando la Ley General de la Administración Pública señala que la Administración Pública está conformada por el Estado, se está aludiendo de modo tácito a sus tres poderes, claro está, en el caso del Legislativo y el Judicial “en cuanto realicen funciones administrativas”, como lo precisa el citado art. 1.3.b) CPCA.
La definición, no obstante, fue oportunamente criticada en la doctrina por Brewer-Carías, quien considera que “no parece acertada”. Básicamente, su crítica obedece a que “la Administración Pública, como complejo orgánico, es una parte del Estado, el cual tiene otros órganos políticamente separados: los órganos legislativos y los Tribunales. Todos forman el Estado y participan de su sola y única personalidad, la Ley General, sin embargo, no parece estar destinada a regular a los Tribunales ni al órgano legislativo. Estos no podrían considerarse ‘Administración Pública’..." [Brewer-Carías, A. (1981). Comentarios sobre los Principios Generales de la Ley General de la Administración Pública de Costa Rica. En: Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, pp. 35 y 36].
Como se aprecia, para el citado autor se incurrió en un error al definir “Administración Pública” como una entidad conformada por “El Estado” y “los demás entes públicos”, dado que se incluye al Poder Legislativo y al Poder Judicial, los que en su actividad sustantiva no deberían ser considerados Administración Pública, puesto que les aplica normativa de otra índole.
La crítica, sin embargo, podría no compartirse si se considera que, para Ortiz Ortiz, la “Administración Pública” es“el conjunto total de centros de acción que desarrollan actividad jurídicamente relevante para el derecho administrativo y eventualmente para el derecho privado aplicable a esos mismos centros” [Ortiz Ortiz, E. (2002). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo I, Jurídica Diké / Stradtmann, p. 337].
Por ello, es claro entonces que la disposición ha de interpretarse de modo tal que al aludir a “el Estado” alude a los tres poderes, en lo que al ejercicio excepcional del Poder Legislativo y el Judicial de actividad administrativa se refiere, no así en lo que a la actividad legislativa o jurisdiccional se relaciona tal y como sí lo precisó en su momento la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y actualmente el Código Procesal Contencioso Administrativo, en este último caso, incluyendo además al Tribunal Supremo de Elecciones que excepcionalmente despliega actividad administrativa.
Con relación a esta norma, de forma errónea la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, reiteradamente, que “el término ‘Estado’, a los efectos, debe entenderse en sentido amplio, es decir como ‘Administración Pública’, tal y como lo define el art. 1 de la Ley General de la Administración Pública: ‘Estado y demás entes públicos’...” (resolución n°. 00539-2000, de 04.08.2000; en idéntico sentido sus resoluciones n°. 00777-2000, de 25.10.2000; n°. 00117-2001, de 31.01.2001; n°. 00183-2001, de 28.02.2001; y n°. 00521-2001, de 18.07.2001).
El primer error de este reiterado pronunciamiento consiste en que la norma en comentario dispone que el Estado es parte de la Administración Pública, no así lo contrario como lo plantea la Sala Primera en esos pronunciamientos de reciente cita. Por otra parte, como se ha visto, no se trata de una definición “amplia” del término “Estado”. Más bien, se trata de una definición amplia de la “Administración Pública” que incluye al Estado –los tres poderes de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones–, así como los demás entes públicos, en cuanto “desarrollan actividad jurídicamente relevante para el derecho administrativo”.
Por su parte, la Procuraduría General de la República ha entendido que los tres poderes del Estado forman parte de la “Administración Pública" “...–en el ejercicio de la función administrativa–, las Municipalidades, instituciones autónomas y demás entidades de Derecho Público” (dictamen C-024-1994, de 10.02.1994; en idéntico sentido sus siguientes dictámenes y opiniones: C-034-1994, de 28.02.1994; C-236-1994, de 20.11.1995; C-023-1996, de 08.02.1996; OJ-059-1996, de 19.09.1996; OJ-064-1996, de 14.10.1996; C-308-2000, de 13.12.2000; y C-175-2007, de 04.06.2007).
Corresponde ahora referirse al segundo componente de la definición de Administración Publica, es decir, “los demás entes públicos” debiendo aclararse el contenido de esa noción.
Para ello es de interés aludir a algunos precedentes jurisprudenciales y de la Procuraduría General de la República en los cuales se precisa con casos concretos, si un determinado ente u órgano forman parte de la Administración Pública.
Así, para la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la lista de entes públicos cabe incluir a los bancos estatales (resolución n°. 00300-1995, de 15.12.1995) y a las empresas públicas como RECOPE (Refinadora Costarricense de Petróleo) al señalar que “resulta claro que RECOPE, a pesar de estar estructurada como una sociedad anónima, es una empresa pública de carácter nacional; la cual forma parte de la Administración Pública, de conformidad con el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública. Puede darse su propia organización, para el cumplimiento de sus fines. Es decir, respecto a su organización y gestión se rige por el Derecho Público. Sólo la actividad considerada como ordinaria se regula por el Derecho Privado” (resolución n°. 00653-2004, de 05.08.2004; en similar sentido: Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n°. 6627, de 28.07.2000).
Dentro de la amplia gama de entidades de derecho público que componen a la Administración Pública la Procuraduría General de la República incluyó a las universidades del Estado (en ese sentido véase el dictamen C-024-1994, de 10.02.1994, de la Procuraduría General de la República). También lo hizo con los Colegios Profesionales (dictámenes C-126-80, de 04.06.1980; C-076-83, de 15.03.1983; C-278-86, de 02.12.1986; C-024-94, de 10.02.1994; C-236-95, de 20.11.1995; C-028-98, de 19.02.1998; y C-393-2006, de 06.10.2006); y con el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (dictamen C-393-2006, de 06.10.2006).
Precisamente con relación a los entes públicos no estatales, la Sala...
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