Comentario al artículo 343 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 30 Noviembre 2022 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La norma en comentario mantiene el texto original de la ley desde su promulgación. Es decir, no ha sido objeto de reforma alguna desde su origen.
En esta norma en concreto, es posible observar una serie de reglas que se identifican en su texto para mejor comprensión y que se irán comentando en el mismo orden: Los recursos serán ordinarios o extraordinarios (i). Serán ordinarios el de revocatoria o de reposición y el de apelación (ii). Será extraordinario el de revisión (iii).
- La primera regla simplemente define dos tipos de recursos: los recursos ordinarios y los recursos extraordinarios.
La distinción entre recursos ordinarios y los extraordinarios proviene del derecho procesal.
En el caso de los primeros, normalmente se relacionan con resoluciones que no han adquirido firmeza por lo que están sujetas a los remedios “ordinarios” para su impugnación.
Por su parte, en el caso de los recursos extraordinarios, como su propia denominación lo permite inferir, se reservan para supuestos de carácter excepcional y son el remedio previsto para impugnar actos finales firmes.
Otro criterio de diferenciación entre los recursos ordinarios y los extraordinarios es que, en todos los casos, los últimos han de ser resueltos por órganos administrativos de superior jerarquía, lo que no sucede en los recursos ordinarios, específicamente, en el caso de los recursos de revocatoria que deben ser conocidos por el mismo órgano que adopta el acto, el que no siempre es de superior jerarquía.
Es posible discernir, también, entre un recurso ordinario y uno extraordinario, en virtud de los motivos que podrían dar pie a unos y otros. En el caso de los ordinarios, podrían ser de legalidad y oportunidad -salvo regla en contrario-. Por otra parte, no se exige motivos taxativos para su interposición, de modo que pueden fundarse en cualquier infracción al ordenamiento jurídico [González Navarro, F. (1997). Derecho Administrativo Español. Tomo III. Universidad de Navarra, p. 1205]. En suma, no se establece para supuestos concretos, de forma tal que es admisible siempre que no exista norma en contrario [en ese sentido González Pérez, J. (1977). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Civitas, p. 745].
Por su parte, en el caso de los extraordinarios, han de fundarse en causales taxativamente previstas por el propio legislador, usualmente, con el objeto de dar amparo ante quebrantos sobrevinientes tal y como se comentará al examinar el art. 353 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).
En el caso del recurso extraordinario, se admite en supuestos muy particulares, de modo tal que tiene tasados los motivos o causales en que puede fundarse [González Pérez, J. (1977). Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo. Civitas, p. 746].
Coincidentemente, en todos los casos, los recursos ordinarios y extraordinarios, han de ser resueltos mediante un “procedimiento de impugnación” de carácter administrativo, tal y como lo ha denominado la Sala Constitucional (entre muchas, la resolución n°. 09874-2005, de 29.07.2005).
Como resultado de las referidas características particulares de los recursos ordinarios y de los extraordinarios, los plazos para su interposición difieren en un caso y otro, lo que será objeto de comentario en otros artículos.
Coincidentemente, con motivo del principio de legalidad objetiva, en cualquiera de los tipos de recursos previstos por esta norma, surge el deber jurídico de la administración de anular el acto impugnado, en el caso de que la impugnación esté bien fundada “por un motivo existente de legalidad” (art. 162 LGAP), obligación que no suele ser atendida con la objetividad que debería serlo, lo que permitiría evitar una gran cantidad de conflictos que innecesariamente deber llevarse a la vía jurisdiccional. Se frustra así lo que un autor ha calificado con acierto, como “el sueño de una sociedad pacífica” (“le rêve d´une société pacifiée”) [Chabanol, D. (2010). L´expérience française de modes alternatifs de résolution des conflits, en L´arbitrage en Droit Public. Bruylant, p. 370].
- La segunda regla divide los recursos ordinarios en tres tipos: revocatoria o reposición y el de apelación.
La distinción exige mencionar una tipología en particular de los recursos que se origina en el Derecho procesal. Se trata de aquella que distingue entre los recursos horizontales y los verticales.
Por recursos horizontales debe entenderse aquellos que le corresponde resolver al mismo órgano administrativo que adoptó el acto impugnado, es decir, en la misma instancia en que se adopta la resolución o acto administrativo cuestionado, se tramita el procedimiento recursivo y se resuelve el recurso. De ahí la denominación que alude a la horizontalidad. Es el caso del recurso de revocatoria y el de reposición.
Por su parte, el recurso vertical da lugar a un procedimiento recursivo que se tramita ante un órgano administrativo de superior jerarquía del órgano que ha adoptado el acto impugnado. Es decir, la decisión con relación al recurso la ha de adoptar un órgano distinto al que adoptó la decisión cuestionada y en línea jerárquica superior. Eso explica la verticalidad con que se califica los recursos de apelación.
En cuanto a la primera distinción que hace la norma de los recursos ordinarios, debe indicarse que la “o” intercalada entre “revocatoria” y “reposición”, es disyuntiva y no copulativa. Es decir, el recurso de revocatoria no es lo mismo que el recurso de reposición –también denominado, reconsideración–.
En efecto, si bien ambos son recursos de carácter horizontal, lo cierto es que existe una diferencia importante en lo que a la autoridad que ha de resolver uno y otro se refiere.
En el caso del recurso de revocatoria, procede en los casos que así lo admita la respectiva norma en tanto el acto que se desea impugnar haya sido adoptado por un órgano que no es de superior jerarquía, es decir, que no agota la vía administrativa.
El recurso de reposición, también llamado de reconsideración (art. 173.2 LGAP), por su parte, es admisible para los casos en los cuales el acto que se desea recurrir fue adoptado por un órgano de superior jerarquía propia (ver arts. 126, 344.3 y 345.2 LGAP).
Es decir, la diferencia entre estos dos recursos horizontales radica en que el acto recurrido, en el caso del recurso de revocatoria, no proviene de un órgano de superior jerarquía, mientras que, en el caso del recurso de reposición o reconsideración, sí proviene de un órgano de superior jerarquía.
Al decir de la hoy derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), n°. 3667, que a diferencia del Código Procesal Contencioso-Administrativo (CPCA) sí regulaba este tipo de recursos, “cuando lo impugnado emanare directamente de la jerarquía superior de la respectiva entidad administrativa y careciere de ulterior recurso administrativo, deberá formularse recurso de reposición o reconsideración” (art. 31.3 LRJCA).
En el caso del recurso de apelación también conocido como de alzada, como se ha dicho, tiene por objeto que un órgano de superior jerarquía del que dictó el acto recurrido conozca de la impugnación del acto que adoptó el inferior, de modo que la resolución que se adopta al respecto, sería la que agota la vía administrativa.
Ahora bien, es importante señalar que, en el caso del recurso de apelación, cabe distinguir entre el jerárquico y el no jerárquico, siendo este último regulado por los arts. 180, 181 y 184 LGAP y por leyes especiales, como por ejemplo la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley General de la Contratación Pública, el Código Municipal y el Código Procesal Contencioso Administrativo.
La distinción es importante, debido a que al sustraerse en determinadas materias el control de legalidad de la relación jerárquica, surgen una serie de limitaciones detalladas por los referidos artículos de la Ley General de la Administración Pública y de la normativa especial.
Finalmente, interesa destacar que el recurso de apelación o alzada se ha visto como una garantía imprescindible en procedimientos administrativos de corte sancionador a la luz del art. 42 párrafo 1, primera frase de la Constitución Política (CPol) y el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
Esta situación puede crear un conflicto en los casos, muy usuales, en que el jerarca superior supremo es quien dicta el acto final en un procedimiento administrativo sancionatorio, dado que, como se ha comentado, en ese supuesto el único recurso que cabe es el de reposición o reconsideración, de modo que el acto dictado no sería revisado por un órgano distinto al decisor.
Esa garantía del recurso de alzada en procedimientos administrativos sancionadores, tiene como sustento constitucional, la primera frase del párrafo primero del art. 42 CPol, según la cual, un mismo juez no puede serlo en diversas instancias para la decisión de un mismo punto.
Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece expresamente, en su art. 8.2. h), entre los derechos que derivan del debido proceso, el de recurrir el fallo ante juez o tribunal superior, lo cual ha sido calificado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) como“…una garantía mínima y primordial que “se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía” (caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, sentencia de 02.07.2004, párr. 158; y caso Girón y otro vs. Guatemala, sentencia de 15.10.2019, párr. 113; citados en el caso caso Spoltore vs. Argentina, sentencia de 09.06.2020).
Como es sabido esas garantías propias de los procesos penales, según interpreta la Corte IDH,...
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