Comentario al artículo 344 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 30 Noviembre 2022 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La norma en comentario fue reformada en su inciso 3 mediante el inciso 12) del art. 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley n°. 8508, de 28.04.2006: “Art. 196. Reformas y Derogatorias a la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 2 de mayo de 1978. (…) 12) Se sustituye en los arts.179, 228, 229 inciso 2), 261 inciso 3), 344 inciso 3), 345 inciso 2), 368 inciso 2) la frase ‘Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa’ por ‘Código Procesal Contencioso Administrativo’...”.
El art. 344 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) se comentará en el mismo orden de sus ideas:
1. No cabrán recursos dentro del procedimiento sumario, excepto cuando se trate del rechazo ad portas de la petición, de la denegación de la audiencia para concluir el procedimiento y del acto final.(i)
2. Si el acto recurrible emanare del inferior, cabrá sólo el recurso de apelación; si emanare del jerarca, cabrá el de revocatoria.(ii)
3. Cuando se trate del acto final del jerarca, se aplicarán las reglas concernientes al recurso de reposición del Código Procesal Contencioso-Administrativo. (iii)
4. La revocatoria o apelación, cuando procedan, se regirán por las mismas reglas aplicables dentro del procedimiento ordinario. (iv)
(i) El párrafo primero define la primera regla del artículo. Como se aprecia en su texto, establece que no cabrán recursos dentro del procedimiento sumario, regulado en los arts. 320 a 326 LGAP, excepto cuando se trate del rechazo ad portas de la petición, de la denegación de la audiencia para concluir el procedimiento y del acto final.
Como se observa, la norma parte de la premisa de que, por regla, no existirán recursos en el procedimiento sumario que es el aplicable a aquellos casos que no tiene un nivel de complejidad como aquellos que se tramitan por medio del procedimiento administrativo ordinario. Se trata de un procedimiento más célere, con menos formalidades y plazos más cortos que el ordinario.
Como parte de las medidas que aseguren tal celeridad, se ha optado por implantar la regla de que no existen recursos salvo los que excepcionalmente admite de modo taxativo la regla dispuesta en el párrafo en comentario. Como se verá, tal aparente taxatividad en realidad no existe.
Según consta en la Exposición de Motivos del proyecto de ley que dio lugar a la Ley General de la Administración Pública, la regla en comentario se estableció “Con el afán de evitar dilaciones y entorpecimientos injustificados, los recursos se conceden, además de contra el acto final, solamente contra aquellos otros que en el curso del procedimiento pudieren causar por sí mismos perjuicios autónomos en el sentido de no susceptibles de reparación al conocer del recurso contra el acto final” [Revista de la Contraloría General de la República, diciembre 1969, n°. 9, p. 52].
Lo cierto, sin embargo, es que, debido a otras disposiciones de la propia Ley General de la Administración Pública y a exigencias del debido proceso, lo que se quiso que fuera una lista taxativa de los actos impugnables, en definitiva, es más amplia y terminó siendo una lista si no abierta, más extensa que la pretendida por el legislador.
En efecto, al igual que en el procedimiento ordinario (art. 345 LGAP), en el procedimiento sumario (art. 344 LGAP) la lista de actos recurribles no es taxativa. Sobre este tema, a propósito del art. 345 LGAP, la Procuraduría indicó en el dictamen C-344-2001 que “la admisibilidad de un recurso no depende sólo de su inclusión en dicha lista” (la contenida en el art. 345 LGAP).
Siendo así, además de los supuestos para recurrir indicados en el art. 344 LGAP, habría que considerar los siguientes:
- la resolución provisional que por necesidad o conveniencia evidente advierta que el procedimiento será decidido antes de estar listo para el acto final (art. 332.1 y 2 LGAP);
- la decisión que se dicte con motivo de una recusación (art. 238.2 LGAP);
- la decisión del director del procedimiento de reducir o anticipar los plazos y términos del procedimiento administrativo destinados a la Administración, por razones de oportunidad o conveniencia (art. 265.2 LGAP);
- la resolución que rechace de plano una petición tendrá los mismos recursos que la resolución final (art. 292.3 LGAP);
- el acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento (art.345.3 LGAP en relación con el art. 344.4 LGAP);
- cualquier otro acto que establezca la ley; y,
- cualquier otra decisión que esté en posibilidad de afectar el principio de defensa y del debido proceso como por ejemplo el acto que aplica una medida cautelar (admitido por jurisprudencia de la Sala Constitucional, en su resolución n°. 13140-2003, de 12.11.2003; en el mismo sentido sus resoluciones n°. 03904-2004, de 21.04.2004; n°. 09723-2004, de 01.09.2004; n°. 14936-2004, de 24.12.2004; y n°. 09134-2005, de 08.07.2005; y en similar sentido su resolución n°. 01992-2006, de 17.02.2006 –aplicable en virtud del art. 7 LGAP–).
(ii) La segunda regla establece que, si el acto recurrible emanare del inferior, cabrá sólo el recurso de apelación; si emanare del jerarca, cabrá el de revocatoria.
Como se observa, además de la medida de una lista reducida de actos recurribles –medida que como se vio terminó siendo relativa–, se adoptó la decisión de que cabría únicamente un único recurso, según sea el nivel jerárquico del órgano que adopte el acto.
Así, si el acto a recurrir lo plantea un órgano de inferior jerarquía, únicamente cabrá el recurso de apelación que conocerá y resolverá el superior en grado, sin ser admisible el recurso de revocatoria.
Por su parte, si se origina de un órgano de superior jerarquía, cabría únicamente la reconsideración o reposición como se ha regulado para todos los casos.
En cuanto a esta última regla, debe plantearse la duda de si, en casos de corte sancionador, al no existir posibilidad de recurrir el acto final ante un órgano de alzada, no se estará frente a una disposición inconvencional, por contradecir la interpretación vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) relativa al artículo 8.2.h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En efecto, para la Corte IDH, entre los derechos que derivan del debido proceso que derivan de esa norma, se encuentra el de recurrir el fallo ante juez o tribunal superior, lo cual ha sido calificado por la Corte IDH como“…una garantía mínima y primordial que “se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía” (caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, sentencia de 02.07.2004, párr. 158, y caso Girón y otro vs. Guatemala, sentencia de 15.10.2019, párr. 113, citados en el caso Spoltore vs. Argentina, sentencia de 09.06.2020).
Como es sabido esas garantías propias de los procesos penales, según interpreta la Corte IDH, resultan aplicables “a cualesquiera otros procesos que siga el Estado, o bien, que estén bajo la supervisión del mismo” (Opinión Consultiva OC-17/2002, “Condición jurídica y Derechos Humanos del Niño”, 28.08.2002).??????
(iii) La tercera regla prevista en el párrafo 3 del artículo en comentario, dispone que cuando se trate del acto final del jerarca, se aplicarán las reglas concernientes al recurso de reposición del Código Procesal Contencioso-Administrativo.
Como se indicó supra esta norma fue reformada por el Código Procesal Contencioso-Administrativo. La versión anterior del art. 344.3 LGAP remitía a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que en su art. 31.3 disponía que el plazo para formular el recurso de reposición o reconsideración era en el plazo de dos meses, contados desde la fecha en que se notifique o publique el acto.
Según se observa, si bien la reforma únicamente en apariencia solo sustituyó la referencia a la antigua Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por la del Código Procesal Contencioso-Administrativo, lo cierto es que junto con la derogatoria del referido art. 31.3 se generó un aparente vacío normativo en lo que al plazo para plantear ese recurso se refiere, dado que el Código Procesal Contencioso-Administrativo no lo normó expresamente.
Ante ello, la Procuraduría General de la República (PGR) ha interpretado, a propósito de idéntico fenómeno que se da en el caso del procedimiento ordinario regulado por el art. 345.2 LGAP, que la aparente laguna debe resolverse acudiendo al plazo de tres días dispuesto en el inciso 1) del art. 346 LGAP a efecto de formular el recurso de reposición (PGR, Dictamen C-306-2009, de 30.10.2009; en sentido similar, su Dictamen C-308-2008, de 05.09.2008).
Se trata de una solución razonable, dado que esa norma dispone una regla única para la interposición de “los recursos ordinarios”, uno de los cuales es, precisamente, el de reconsideración o reposición según lo señala el art. 343 LGAP.
De este modo, el silencio del Código Procesal Contencioso-Administrativo en cuanto a esta materia, parece que obedece más bien a la idea de uniformar plazos, aún en el caso del recurso de reposición o reconsideración que en otro momento se estimó debía tener un trato diverso con un plazo mucho más extenso para su interposición, es decir, dos meses.
(iv) La cuarta regla establece que la revocatoria o apelación, cuando procedan, se regirán por las mismas reglas aplicables dentro del procedimiento ordinario.
Lo cierto es que si se examina el art. 345 LGAP, que es la que regula los recursos en el procedimiento ordinario, no se observa...
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