Comentario al artículo 345 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 30 Noviembre 2022 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La norma en comentario fue reformada en su inciso 2 reformado por el inciso 12) del art. 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley n°. 8508, de 28.042006: “Art. 196. Reformas y Derogatorias a la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 2 de mayo de 1978.???(…)???12) Se sustituye en los arts. 179, 228, 229 inciso 2), 261 inciso 3), 344 inciso 3), 345 inciso 2), 368 inciso 2) la frase ‘Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa’ por ‘Código Procesal Contencioso Administrativo’...”.???
(i) La primera regla prevista en el párrafo primero establece que en el procedimiento ordinario cabrán los recursos ordinarios únicamente contra el acto que lo inicie, contra el que deniega la comparecencia oral o cualquier prueba y contra el acto final.
Con relación a los actos que se enumeran en la norma como recurribles, debe señalar que se incluye en la lista, el “acto que lo inicie”, tema sobre el cual podrían caber varias hipótesis.
Para la Procuraduría General de la República (PGR) “el inicio del procedimiento se produce, no cuando se nombra o designa al Órgano que lo dirigirá, sino a partir del momento en el cual éste decreta su inicio y notifica a las partes, actuación que sí es recurrible, precisamente por su condición de acto externo” (PGR, Dictamen C-165-96, de 0810.1996; en igual sentido su Dictamen C-340-2002, de 16.12.2002).
Como se aprecia, podría ser discutible determinar si el acto que inicia el procedimiento es aquel que designa el órgano director o bien, el que adopta este último decretando el inicio del procedimiento.
La conclusión razonable que alcanza la Procuraduría General de la República, como se ha visto, es que el primero de esos actos es en realidad un acto interno, es decir, un acto que no va dirigido al ciudadano, sino a órganos de la propia administración.
Al respecto, interesa señalar que en el art. 123 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) se establece que ese tipo de actos salvo casos de excepción, carecen de “relevancia externa”, que es lo que explica su inimpugnabilidad.
Ahora bien, es preciso señalar que la lista de actos recurribles mencionada en el párrafo primero de la norma en comentario, no puede considerarse una lista cerrada o taxativa.
En efecto, en el procedimiento ordinario (art. 345 LGAP) al igual que en el sumario (art. 344 LGAP) la lista de actos recurribles no es taxativa. Sobre este tema, a propósito del art. 345 LGAP, la Procuraduría General de la República indicó en el Dictamen C-344-2001 que “la admisibilidad de un recurso no depende sólo de su inclusión en dicha lista” (la contenida en el art. 345 LGAP).
Siendo así, además de los supuestos para recurrir indicados en el art. 344, habría que considerar los siguientes:
- el acto del rechazo ad portas de la petición (art. 344 LGAP);
- el acto de la denegación de la audiencia para concluir el procedimiento art. 344 LGAP);
- el acto final (art. 344 LGAP);
- la resolución provisional que por necesidad o conveniencia evidente advierta que el procedimiento será decidido antes de estar listo para el acto final (art. 332.1 y 2 LGAP);
- la decisión que se dicte con motivo de una recusación (art. 238.2 LGAP);
- la decisión del director del procedimiento de reducir o anticipar los plazos y términos del procedimiento administrativo destinados a la Administración, por razones de oportunidad o conveniencia (art. 265.2 LGAP);
- la decisión que negare el conocimiento y acceso a una pieza del expediente (art. 274 LGAP);
- la resolución que rechace de plano una petición tendrá los mismos recursos que la resolución final (art. 292.3 LGAP);
- el acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento (art. 345.3 LGAP en relación con el art. 344.4 LGAP);
- cualquier otro acto que establezca la ley; y,
- cualquier otra decisión que esté en posibilidad de afectar el principio de defensa y del debido proceso como por ejemplo el acto que aplica una medida cautelar (admitido por jurisprudencia de la Sala Constitucional, en su resolución n°. 13140-2003, de 12.11.2003; en el mismo sentido sus resoluciones n°. 03904-2004, de 21.04.2004; n°. 09723-2004, de 01.09.2004; n°. 14936-2004, de 24.12.2004; y n°. 09134-2005, de 08.07.2005; y en similar sentido su resolución n°. 01992-2006, de 17.02.2006 –aplicable en virtud del art. 7 LGAP–).
(ii) La segunda regla que incluye la norma, dispone que la revocatoria contra el acto final del jerarca se regirá por las reglas de la reposición del Código Procesal Contencioso-Administrativo.
Como se indicó supra esta norma fue reformada por el Código Procesal Contencioso-Administrativo (CPCA). La versión anterior del art. 344.3 LGAP remitía a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), que en su art. 31.3 disponía que el plazo para formular el recurso de reposición o reconsideración era en el plazo de dos meses, contados desde la fecha en que se notifique o publique el acto.
Según se observa, si bien la reforma únicamente en apariencia solo sustituyó la referencia a la antigua Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por la del Código Procesal Contencioso-Administrativo, lo cierto es que junto con la derogatoria del referido art. 31.3 se generó un aparente vacío normativo en lo que al plazo para plantear ese recurso se refiere, dado que el Código Procesal Contencioso-Administrativo no lo normó expresamente.
Ante ello, la Procuraduría General de la República ha interpretado, a propósito de idéntico fenómeno que se da en el caso del procedimiento ordinario regulado por el art. 345.2 LGAP, que la aparente laguna debe resolverse acudiendo al plazo de tres días dispuesto en el inciso 1) del art. 346 LGAP a efecto de formular el recurso de reposición (PGR, Dictamen C-306-2009, de 30.10.2009; en sentido similar su Dictamen C-308-2008, de 05.09.2008).
Se trata de una solución razonable, dado que esa norma dispone una regla única para la interposición de “los recursos ordinarios”, uno de los cuales es, precisamente, el de reconsideración o reposición según lo señala el art. 343 LGAP.
De este modo, el silencio del Código Procesal Contencioso-Administrativo en cuanto a esta materia, parece que obedece más bien a la idea de uniformar plazos, aún en el caso del recurso de reposición o reconsideración que en otro momento se estimó debía tener un trato diverso con un plazo mucho más extenso para su interposición, es decir, dos meses.
(iii) La tercera regla establece que se considerará como final también el acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento.
Al darse el carácter de acto final a aquel que ocasione la suspensión indefinida o imposibilidad de la continuación del procedimiento, es claro que se deja abierta la posibilidad de que sea impugnado mediante los recursos administrativos que correspondan.
Como se aprecia, se trata de dos distintas hipótesis: en la primera, mediante un acto de mero trámite, se determina la suspensión sin plazo o fecha determinada del procedimiento. En la segunda, se adopta un acto que ocasiona o tiene como consecuencia la imposibilidad de la continuación del procedimiento.
Son situaciones que se originan en actos de mero trámite, lo que los haría inimpugnables. Sin embargo, se decide darles un trato diverso, concretamente, permitiendo su impugnación, debido a que ocasionan efectos lesivos.
En el primer caso, es decir, cuando se dispone la suspensión indefinida del procedimiento, se atenta en contra del derecho a la celeridad del procedimiento administrativo, en suma, al derecho fundamental a una justicia administrativa pronta, ubicando al interesado en una situación de clara incerteza jurídica, supuesto que justifica la impugnabilidad de un acto que normalmente no tendría recurso por ser de mero trámite.
En el segundo caso, al imposibilitarse la continuación del procedimiento sin su resolución de fondo o archivo, se está frente a una situación que haría nugatorio el derecho constitucional de petición y pronta respuesta -si es un supuesto en que el procedimiento inició a petición de parte- o bien, en un supuesto de incerteza jurídica cuando ha sido iniciado oficiosamente y el procedimiento tiene carácter sancionador administrativo. En este caso, el funcionario o ciudadano sometido al procedimiento, se encuentra en una situación de indefensión e incerteza, puesto que no se arriba a la adopción de una decisión final que lo exonere de responsabilidad, por ejemplo.
De esta forma, en congruencia con lo establecido por el art. 36 c) CPCA, actos que tengan esos efectos –suspensión sin plazo o imposibilidad de resolver el procedimiento– serían actos de mero trámite con efectos propios que son, por ello, impugnables tanto en la vía...
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