Comentario al artículo 346 de Ley General de la Administración Pública
| Fecha | 22 Febrero 2023 |
| Autor | María Lourdes Echandi Gurdián |
| Sección | Ley General de la Administración Pública |
COMENTARIO
La norma en comentario mantiene el texto original de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) desde su promulgación. Es decir, no ha sido objeto de reforma alguna desde su origen.
En esta norma en concreto, es posible observar una serie de reglas que se identifican en su texto para mejor comprensión y que se irán comentando en el mismo orden.
1. Los recursos ordinarios deberán interponerse dentro del término de tres días tratándose del acto final (i) y de veinticuatro horas en los demás casos, (ii) ambos plazos contados a partir de la última comunicación del acto.(iii)
2. Cuando se trate de la denegación de prueba en la comparecencia podrán establecerse en el acto, en cuyo caso la prueba y razones del recurso podrán ofrecerse ahí o dentro de los plazos respectivos señalados por este artículo.(iv)
Como se aprecia, en el primer párrafo de la norma es posible extraer una serie de reglas que requieren comentario.
(i) La primera regla que es posible extraer del primer párrafo dispone que: “los recursos ordinarios” se deberán interponer dentro del “término de tres días” si es “el acto final”.
Según puede apreciarse, la regla involucra al menos tres nociones que deben ser objeto de comentario.
La primera es “recursos ordinarios”. Para tener claridad sobre el contenido de esa noción jurídica, es preciso acudir al art. 343 LGAP que los define como: “el de revocatoria o de reposición y el de apelación”.
La segunda noción que interesa definir es el “término”, por lo que cabe entender aquel “límite del plazo en que tiene que realizarse un acto procesal” (Diccionario Panhispánico, Real Academia Española).
La tercera noción, es “acto final”, por el cual se debe entender aquel acto administrativo “en que desemboca el procedimiento administrativo, que produce efecto jurídico frente al público” [Ortiz Ortiz, E. (2002). Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. Stradtmann, p. 413]. Es decir, a diferencia del acto de mero trámite, el acto final produce efecto externo.
Dicho esto, es posible comprender que este tipo de actos son recurribles dado que por su contenido es el que está en posibilidad de crear, afectar, extinguir o delimitar situaciones jurídicas administrativas tuteladas por el art. 49 de la Constitución Política que dispone que la ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados.
Como se aprecia, a diferencia de la regla que impera para recurrir otro tipo de actos, que como se comentará es de veinticuatro horas, en este caso se ha establecido el término en tres días, es decir, un plazo más amplio aunque no tanto como el de dos meses que regía conforme al derogado art. 31.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) aplicable para el caso de los recursos de reposición o reconsideración que son los admisibles en el caso de que el acto final hubiese sido adoptado por la superior jerarquía.
Ante dicha derogatoria, la Procuraduría General de la República ha interpretado que dado el silencio del Código Procesal Contencioso Administrativo con relación al término para interponer el recurso de reconsideración o reposición, la aparente laguna debe resolverse acudiendo al plazo de tres días dispuesto en la regla que se comenta (Dictamen C-306-2009, de 30.10.2009; en sentido similar el Dictamen C-308-2008, de 05.092008). En suma, desde la derogatoria del art. 31.3 LRJCA, el plazo para recurrir un acto final, sea que provenga de un órgano de superior jerarquía o no, será siempre el mismo: tres días.
Con relación a esta disposición, es preciso considerar las reglas que establecen los arts. 255 a 269 LGAP de los cuales interesa extraer algunas precisiones. La primera es que según el art. 256.3 LGAP, los plazos por días: “que son para los particulares serán siempre días hábiles”. Es decir, cuando se dice que se cuenta con “tres días” para plantear los recursos ordinarios contra el acto final, se debe entender que son días hábiles.
Por otra parte, según el art. 256.3 LGAP, el término empezará: “a partir del día siguiente a la última comunicación de los mismos o del acto impugnable, caso de recurso”, mientras que según el párrafo 4 de la misma norma: “En el caso de publicaciones esa fecha inicial será la de la última publicación, excepto que el acto indique otra posterior”.
Sobre esa materia, la Sala Constitucional ha dispuesto que: “los recursos que se interponen se rigen conforme a las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico, sin que pueda pretenderse una extensión de los plazos para su formulación” (resolución n°. 00447, de 17.01.2007).
Según esa consideración, es preciso considerar que el término regulado es entonces improrrogable, regla que ha establecido, efectivamente, el art. 347.2 LGAP.
Debe quedar claro que el término señalado quedará interrumpido: “con la presentación de los recursos fijados por la ley” (art. 260.1 LGAP), de modo que de no plantearse seguirá su curso con la consecuencia de la pérdida del derecho a recurrir, al menos en la vía administrativa.
(ii) La segunda regla se refiere al plazo de “veinticuatro horas” para interponer los recursos ordinarios en los demás actos que no sean el acto final.
Con relación a esta regla es preciso considerar diversas variables que inciden en su correcta aplicación e interpretación.
La primera es que el corto plazo de veinticuatro horas es aplicable para recurrir los actos de mero trámite que tienen recursos conforme a las reglas de la Ley General de la Administración Pública y exigencias del debido proceso.
En ese sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto que el plazo de las veinticuatro horas previsto para la impugnación de los actos de trámite de los procedimientos administrativos, comprende los actos de trámite establecidos en el art. 345.1 LGAP, es decir: el acto de apertura del procedimiento, la denegatoria de la celebración de la audiencia oral y privada, y la denegatoria de recepción de prueba; sino también, de la aplicación de medidas cautelares, la reducción de los plazos del procedimiento, y la denegatoria del acceso al expediente (resolución nº. 13140, de 12.11.2003; en el mismo sentido los votos nº. 03904, de 21.04.2004; nº. 09723, de 01.09.2004; nº. 14936, de 24.12.2004; nº. 09134, de 08.07.2005. En similar sentido, el voto nº. 01992, de 17.02.2006).
El listado depurado de actos de mero trámite recurribles, sería en definitiva el siguiente:
· el acto que lo inicie (art. 345.1 LGAP);
· el acto que deniega la comparecencia oral (art. 345.1 LGAP);
· el acto que deniega cualquier prueba (art. 345.1 LGAP);
· el acto final (art. 345.1 LGAP);
· el acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento. (art. 345.3 LGAP);
· la resolución provisional que por necesidad o conveniencia evidente advierta que el procedimiento será decidido antes de estar listo para el acto final (art. 332.1 y .2 LGAP);
· la decisión que se dicte con motivo de una recusación (art. 238.2 LGAP);
· la decisión del director del procedimiento de reducir o anticipar los plazos y términos del procedimiento administrativo destinados a la Administración, por razones de oportunidad o conveniencia (art. 265.2 LGAP);
· la decisión que negare el conocimiento y acceso a una pieza del expediente (art. 274 LGAP);
· la resolución que rechace de plano una petición tendrá los mismos recursos que la resolución final (art. 292.3 LGAP);
· cualquier otra decisión que establezca la ley;
· cualquier otra decisión que esté debidamente fundada en normas no escritas (art. 7 LGAP, jurisprudencia y principios generales del derecho);
· el acto que aplica una medida cautelar (art. 7 LGAP, principio del debido proceso y defensa) (Sala Constitucional, resolución nº. 13140, de 12.11.2003; en el mismo sentido las resoluciones nº. 03904, de 21.04.2004; nº. 09723, de 01.09.2004; nº. 14936, de 24.12.2004; nº. 09134, de 08.07.2005. En similar sentido el voto nº. 01992, de 17.02.2006);
· la decisión de aplicación medidas cautelares (art. 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA–: “Para lo no previsto expresamente en este Código, se aplicarán los principios del Derecho público y procesal, en general”; y principio del derecho de defensa).
Ahora bien, la segunda precisión que es necesario realizar, es la forma en que ha de contabilizarse ese plazo en horas.
Como se comentó, para el caso de los términos en días, existe una disposición que precisa la forma en que deben ser contabilizados. No es el caso de aquellos, como el que se comenta, que se han definido en horas.
En ese sentido, interesa indicar que la Procuraduría General de la República ha señalado: “que el plazo de veinticuatro horas establecido en el numeral 346 de la Ley General de la Administración Pública se reduce a las que debe estar abierto el Despacho Administrativo respectivo el día siguiente a que el acto administrativo respectivo quedó comunicado a las partes” (Dictamen C-016-1998, de 22.01.1998).
Como se aprecia, según esta interpretación –que se comparte– las veinticuatro horas para plantear el recurso en contra de actos de mero trámite, se debe contabilizar considerando la totalidad de la jornada laboral del órgano administrativo que lo adoptó. Así, si se ha notificado el día lunes, se cuenta con toda la jornada laboral del día martes para plantear el recurso. Claro está, en ese caso también habrá que considerar la regla establecida en el artículo 38 de la Ley de Notificaciones Judiciales nº. 8687 (LNJ), según el cual: “Cuando se señale un correo electrónico, fax o casillero, la persona quedará notificada al día ‘hábil’ siguiente de la transmisión o del depósito respectivo. No obstante todo plazo empieza a correr a partir del día siguiente hábil de la notificación a todas las partes”.
Esa disposición resulta de aplicación en el ámbito administrativo, debido a que la propia Ley de Notificaciones Judicial establece...
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