Dictamen nº 092 de 17 de Abril de 2015, de Instituto Nacional de Seguros
| Emisor | Instituto Nacional de Seguros |
17 de abril de 2015
C-92-2015
Mba . Sirelda Blanco Rojas
Gerencia General
Instituto Nacional De Seguros
Estimada señora:
Me refiero a su atento oficio N. G-01164-2015 de 11 de marzo de 2015, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con el alcance del artículo 331 del Código de Trabajo, a efecto de otorgar tarifa al costo para las empresas del Estado. Consulta que plantea en razón de los cambios operados en el mercado de seguros luego del año 2008, lo que hace necesario conocer cuál es el concepto de Estado que debe ser utilizado para efectos de establecer las tarifas del seguro de riesgos de trabajo. A partir del criterio legal interno, dado que la Institución se encuentra obligada a otorgar prestaciones en dinero, médico sanitario y de rehabilitación y a mantener la solidez financiera del régimen y por el hecho de que es un participante en el mercado de seguros, solicita Ud. se le indique si las empresas del Estado que son propiedad de otras empresas pueden recibir aplicación del referido numeral. Agrega que la unicidad del Estado implica una especie de obligación de contratar con el INS los seguros siempre que sea la mejor opción, por lo que resultaría desequilibrado hacer una aplicación a favor de la teoría de la unidad del Estado para algunos seguros y para otros no. Añade que en ambos sistemas de tarifación, se cumple con la obligación de ser suficientes para el riesgo que se asume. La consulta señala que la apertura del mercado de seguros obliga a interpretar el artículo 331 del Código de Trabajo ajustada a la realidad actual del mercado. Realidad en la cual el seguro obligatorio de riesgos del trabajo puede ser ofrecido por otras empresas aseguradoras y las tarifas son autorizadas por la Superintendencia General de Seguros.
Transcribe Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica del INS, DJUR-0252-2011, en el cual se concluye que el sistema aplicable a RECOPE debe ser el establecido en el artículo 331 del Código de Trabajo, sustentado en el dictamen C-132-2010.
El objeto de la consulta es, entonces, determinar si al establecer el legislador el principio de unidad del Estado para efectos de contratación con el Instituto Nacional de Seguros, este está obligado a establecer tarifas diferenciadas para todo ente público. Es decir, si todo ente público, especialmente empresarial, por resultar obligado a contratar con el Estado tiene derecho a obtener una tarifa diferenciada.
No obstante que mantiene características específicas, el seguro obligatorio de riesgos de trabajo se desenvuelve en un mercado abierto y competitivo, ámbito que debe ser considerado para efectos de establecer cuándo el Instituto Nacional de Seguros pude establecer tarifas diferenciadas para los entes públicos.
A-. UN SEGURO OBLIGATORIO EN UN MERCADO ABIERTO Y COMPETITIVO
El Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana - Centroamérica - Estados Unidos (TLC), Ley 8622 de 21 de noviembre de 2007, dispuso en materia de seguros la “apertura total del sector”, comprensiva tanto de los seguros voluntarios como de los obligatorios. Un proceso de apertura gradual y regulada. De acuerdo con el calendario establecido, a más tardar el 1 de enero de 2008 se permitiría el establecimiento de compañías aseguradoras que podrían ofrecer todos los seguros menos los obligatorios. Y a más tardar el 1 de enero de 2011 se permitiría la competencia en orden a los seguros obligatorios, sea el seguro obligatorio de vehículos y el seguro obligatorio de riesgos de trabajo. Una competencia que se califica de “efectiva” y no discriminatoria (sub inciso b) del artículo III.2, de la Sección H, del Anexo 12.9.2, del Capítulo 12 “Servicios Financieros).
Esta apertura del mercado de seguros se concretiza con la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley N. 8653 de 22 de julio de 2008, que rompe el monopolio de seguros creado desde la Ley N ° 12 de octubre de 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros. Se propugna por un mercado competitivo en el que se permita la competencia efectiva entre diversos entes participantes. Para lo cual se establecen las normas que permitirán la autorización y el funcionamiento de entidades aseguradoras, reaseguradoras, intermediarias de seguros o prestadoras de servicios auxiliares.
El Instituto Nacional de Seguros pierde la condición monopólica derivada de las leyes 12 y 6082 (Ley de Reaseguros), pero es uno de los objetivos de la Ley su modernización y fortalecimiento “para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica”. La participación del Instituto en el mercado se plantea no en términos de monopolio o exclusividad, sino en relación con un mercado competitivo, integrado por empresas privadas. Por demás, el Estado sólo puede ejercer la actividad aseguradora por medio del INS y las sociedades anónimas que se establezcan entre los bancos públicos y el Instituto. No obstante lo cual, se reconoce al INS como única empresa de seguros del Estado, aquélla a la cual el Estado contratará los seguros que necesita.
La apertura alcanza también los seguros obligatorios y, en concreto, el seguro de riesgos de trabajo. En efecto, en ejecución del Tratado la Ley del Mercado de Seguros dispone al efecto:
“TRANSITORIO III.- Apertura en la prestación de seguros obligatorios
El Estado mantendrá el monopolio de los seguros de Riesgos del Trabajo y Seguro Obligatorio Automotor, administrados por el Instituto Nacional de Seguros, de conformidad con lo indicado en el título IV del Código de trabajo y la Ley de tránsito por vías públicas terrestres, respectivamente.
A partir del 1º de enero de 2011, la Superintendencia otorgará, cuando así lo soliciten, autorización administrativa para el ejercicio de la actividad aseguradora en los ramos de Seguro Obligatorio de Vehículos y del Seguro Obligatorio de Riesgos del Trabajo, a las entidades señaladas en los incisos a) y b) del artículo 7 de esta Ley, siempre y cuando cumplan los términos, las condiciones y las especificaciones que se establecerán en el reglamento que para tal efecto dicte el Consejo Nacional, de acuerdo con la legislación nacional.”
Con lo que se reafirma la apertura del mercado de seguros obligatorios a partir de 1 de enero de 2011. Apertura que para la Sala Constitucional es constitucionalmente válida, en el tanto en que:
“...el constituyente originario estableció un sistema para regular constitucionalmente los riesgos de trabajo para que puedan ser objeto de diversos diseños o estructuras jurídicas y prestacionales, basado en la libertad de configuración del legislador. Lo anterior claramente como parte de la gran cantidad de actividades económicas productivas, así como los empleos y riesgos que pueden existir en cada uno de ellos. Precisamente, ello permitió, por una decisión legislativa, optar para que el Instituto Nacional de Seguros ejerciera esta actividad en régimen de monopolio, lo que implicó un rumbo diferente para los seguros obligatorios de riesgos de trabajo a aquellas regulaciones de la Caja, y sin embargo, ello no lo hacía ni lo haría inconstitucional, como tampoco, una mayor apertura en la escogencia del Patrono, frente a una oferta mayor de operadores de los seguros de riesgos profesionales.
Se desprende de lo anterior otras consecuencias importantes, en las que se pasa de una Institución en la cual operaba bajo un sistema de explotación de seguros monopolizado, consecuentemente un mercado fuertemente intervenido, y luego se optó por uno distinto de apertura, con una autoridad reguladora imparcial, con poderes adecuados, con protección legal y recursos financieros para ejercer sus funciones y poderes. Se previó así un órgano regulador que debe velar e impedir el perjuicio para el trabajador. En consecuencia, la tesis del accionante puede mantener una errónea concepción de que el Estado desapareció por completo dentro del mencionado esquema patrono-trabajador-riesgos de trabajo. Está reconocido por el Derecho Público que el Estado, a través de una decisión legislativa, puede declarar determinados servicios que se presten en régimen de monopolio, o se presten en un régimen de libre competencia, sin que ello –necesariamente- signifique detrimento en el servicio. De tal manera, puede liberar ciertas actividades para que operen bajo la modalidad del mercado”. Sala Constitucional, resolución N. 16628-2012 de 16:30 hrs. De 28 de noviembre de 2012.
Un seguro que, no obstante, la apertura, mantiene “su carácter obligatorio, universal y forzoso”. Dada su vinculación a la seguridad social, no es de...
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