Dictamen n° 127 de 05 de Junio de 2000, de Ministerio de Comercio Exterior
| Emisor | Ministerio de Comercio Exterior |
C-127-2000
San José, 5 de junio del 2000
Señor
Tomás Dueñas
Ministro
Ministerio de Comercio Exterior
S. D.
Estimado señor Ministro:
Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero al atento oficio No. DM-170-00 del 7 de marzo del 2000, suscrito por el entonces Señor Ministro de Comercio Exterior, Samuel Guzowski, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría General respecto a la facultad legal de ese Despacho para "ordenar a una empresa beneficiaria de un contrato de exportación el reintegro de las sumas correspondientes a CAT’s recibidos indebidamente y, particularmente, si es competente para emitir la respectiva certificación del adeudo tributario". Esta consulta se realiza con fundamento en el Dictamen C-135-95 de la Procuraduría General en el que se señalaba que el trámite idóneo para afectar las exoneraciones tributarias era el procedimiento especial dispuesto en el artículo 66-B de la Ley del Impuesto sobre la Renta, Ley No. 7092, el cual debía desarrollarse ante la Dirección General de Hacienda.
Remite Ud. el oficio DAL-068-00 del 7 de febrero del 2000 de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), en el que se indica que los Certificados de Abono Tributario (CATs) son incentivos de carácter tributario en tanto se utilizan para el pago de impuestos. Los CATs, se afirma, son actos administrativos emitidos unilateralmente por la Administración con base en el contrato de exportación y de conformidad con las exportaciones de productos no tradicionales efectuadas por el beneficiario. Se afirma que como estos instrumentos constituyen un régimen de privilegio en el que los beneficios fiscales deben ser utilizados para el cumplimiento del fin para el que fueron creados, resultan de aplicación los artículos 2 inciso n), 37 y 38 de la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria y sus Excepciones, Ley No. 7293, en relación con el artículo 151 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de conformidad con los cuales el Ministerio de Hacienda es el ente competente para cobrar las sumas correspondientes a CATs recibidas indebidamente por las empresas beneficiarias.
Mediante oficio DAL-068-00 del 29 de marzo del presente año, esta Procuraduría otorgó audiencia al Ministerio de Hacienda en relación con la consulta formulada. En respuesta a nuestra solicitud, el Señor Ministro de Hacienda a.i., Carlos Muñoz V., remitió a este Despacho oficio DM-1929-2000 del 7 de abril del 2000, en el que adjunta oficio DJH-405-2000 del mismo día, de la Dirección Jurídica del Ministerio de Hacienda. En criterio de la Asesoría Jurídica, aun y cuando el CAT es un incentivo fiscal, no constituye una exoneración tributaria. Al respecto se señala que el Certificado de Abono Tributario es un título valor libremente negociable, emitido por el Banco Central de Costa Rica, que se utiliza para el pago de impuestos administrados por el mismo Banco. Este título valor tiene su origen en el Contrato de Exportación, de conformidad con los artículos 65 y ss. de la Ley del Impuesto sobre la Renta, Ley No. 7092 y sus reformas, y para su emisión se requiere que las empresas beneficiarias del contrato de exportación realicen exportaciones de productos no tradicionales a terceros mercados. De conformidad con la Ley del Impuesto sobre la Renta, la solicitud de emisión de los CATs debe ser presentada ante el Centro de Promoción de las Exportaciones (actualmente la Promotora de Comercio Exterior), el cual deberá recomendar "las condiciones de emisión de los certificados", mientras que a COMEX le compete el "recomendar la emisión" de los referidos instrumentos al Banco Central. De conformidad con lo anterior, se concluye que el Ministerio de Hacienda no es competente para conocer lo relacionado con el cobro de las diferencias en los montos de los CATs entregados de más por el Banco Central y que, por ende, carece de competencia para emitir los correspondientes certificados de adeudo.
Conforme con lo expuesto, la Procuraduría debe pronunciarse sobre cuál es el órgano competente para realizar las acciones de cobro de los dineros por CATs recibidos de forma indebida por las empresas beneficiarias, así como para emitir la respectiva certificación de adeudo. Para este fin, es importante conocer la naturaleza de los referidos certificados y su modo de operación.
A.-
NATURALEZA JURIDICA DE LOS CERTIFICADOS DE ABONO TRIBUTARIOEstablecer la naturaleza jurídica de los CATs es un aspecto estrechamente relacionado con la actividad de fomento del Estado y con el régimen de beneficios fiscales. De allí que para la Procuraduría es importante referirse a estos aspectos.
1.-
La Actividad de Fomento del EstadoLa actividad de fomento de la Administración Pública en el ámbito de la agricultura, la industria y el comercio interior y exterior, entre otros, se ha realizado y se continúa realizando en nombre de la mejor ordenación de los recursos económicos, el adecuado reparto de la riqueza y el crecimiento económico, con el fin de lograr la inserción adecuada del país en el mercado internacional. Esta actividad de fomento se fundamenta en el establecimiento de prioridades en el desarrollo económico de las naciones y, por ende, en una selección detallada de los sectores que recibirán el apoyo e impulso de la Administración. La orientación del desarrollo económico del Estado, con inclusión de las actividades de fomento seleccionadas con ese fin, supone la existencia de un interés público en el logro del crecimiento armónico de la sociedad dentro del contexto de la integración socio-económica internacional.
Bien lo señalaron los Magistrados Montenegro y Zeledón en el voto salvado de la resolución No. 135 de las dieciséis horas del catorce de agosto de mil novecientos noventa y uno de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia:
"El término fomento en su sentido de acción de promover, estimular o proteger una cosa, tiene gran trascendencia en el Derecho Administrativo, entendiéndose por actividad de fomento la que tiende a mejorar el nivel económico, social y espiritual de la comunidad. Actualmente se le utiliza para designar de modo genérico toda actividad pública tendiente a mejorar fundamentalmente las condiciones materiales de la vida de un Estado. La actividad de fomento puede definirse como la acción de la administración orientada a proteger o promover las actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares, que satisfacen necesidades públicas o estimadas de utilidad general, sin emplear la coacción ni crear servicios públicos. A través de esta actividad la Administración tiende al logro de un fin de interés público procurando por medios indirectos que los administrados realicen aquello que le interesa, sin obligarlos directamente."
(El énfasis no es del original).En el ámbito del fomento de las exportaciones, el legislador costarricense otorgó al Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) un papel preponderante. La Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora del Comercio Exterior, Ley No. 7638 del 30 de octubre de 1996, dispone que al Ministerio le compete "definir y dirigir, la política comercial externa y de inversión extranjera", "dictar las políticas referentes a exportaciones e inversiones", "otorgar el régimen de zonas francas, los contratos de exportación y el régimen de admisión temporal o perfeccionamiento activo y, cuando corresponda, revocarlos" y "dirigir y coordinar planes, estrategias y programas oficiales vinculados con exportaciones e inversiones" (incisos a), g), h) e i) del artículo 1). Estas funciones asignadas deben entenderse relacionadas con el artículo 4 de la misma ley en el que se establece el Consejo Consultivo de Comercio Exterior, presidido por el Ministro de Comercio Exterior, encargado de asesorar al Poder Ejecutivo en la definición de las políticas de comercio exterior e inversión extranjera.
La rectoría otorgada a COMEX en materia de comercio exterior, inversiones extranjeras y administración de los regímenes especiales de exportación, según se deriva del texto de la Ley No. 7638, sigue las tendencias actuales de los diversos países de centralizar en un organismo especializado la formulación y ejecución de las políticas en la materia. Normalmente, este ente u órgano especializado es el encargado del comercio exterior, al que le compete, igualmente, la actividad pública de fomento a las exportaciones como parte integral de las políticas de comercio exterior del país.
2. Los Beneficios Fiscales: instrumento de fomento
Los medios utilizados por los Estados en la actividad de fomento y las clasificaciones doctrinales de dichos instrumentos son múltiples. Esta diversidad de tratamiento ha promovido, en muchas ocasiones, la utilización de términos genéricos, que abarcan diversas categorías de instrumentos que, como tales, requieren de precisiones posteriores con el fin de lograr un análisis adecuado de su naturaleza.
En el ámbito de la actividad pública de fomento, se han mencionado diversas categorías, como el fomento fiscal, fomento financiero, reducción de riesgos y subvenciones económicas, entre otros (Sebastián-Martín Retortillo, Derecho Administrativo Económico, Tomo II, Editorial La Ley, 1991, pp. 729-735). Por su parte, dentro de los mecanismos específicos con que cuenta el Estado para la actividad de fomento, se señalan categorías genéricas que engloban figuras diversas, y que en ocasiones se traslapan, tales como...
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