Dictamen n° 093 de 03 de Abril de 2003, de Corporación Bananera Nacional
| Emisor | Corporación Bananera Nacional |
"1.- Que de conformidad con el régimen legal dispuesto para CORBANA por el artículo 3° de su Ley Reguladora, a esta no se le aplica el artículo 4° de la Ley de Contingencia Fiscal, pues según la primera norma dicha Corporación se rige por aquella ley reguladora y, supletoriamente, por el Código de Comercio y el derecho común, de modo que no estableciendo en forma precisa su ley reguladora que las relaciones con sus trabajadores son de empleo público, o que sus trabajadores son funcionarios públicos, el régimen legal aplicable a estos es el de derecho común y, consecuentemente, sus servidores deben considerarse trabajadores comunes en los términos del Código de Trabajo y no funcionarios públicos. 2.- Que aún descartando la anterior interpretación, si se afirma como lo ha hecho la Procuraduría General de la República, omitiendo lo dispuesto por el artículo 3° de la Ley de CORBANA, que a esta en su régimen jurídico se le debe equiparar a todas las restantes empresas públicas, y por lo consiguiente se le debe aplicar en todos sus términos la Ley General de la Administración Pública, el referido artículo 4° de la Ley de Contingencia Fiscal tampoco le sería aplicable, toda vez que de conformidad con los artículos 111.3 y 112.2 de dicha Ley, no se consideran funcionarios públicos los empleados de empresas y servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común, que no participan de la gestión pública de la Administración como lo son propiamente los de CORBANA. 3.- Que adicionalmente a lo anterior, la finalidad de las normas de racionalización de gasto de la Ley de Contingencia Fiscal es disminuir el déficit fiscal, el cual se produce frente al presupuesto de la República y demás presupuestos de recursos de la Hacienda Pública, contemplados por la Ley de Presupuestos Públicos y Administración Financiera de la República, de modo que no ubicándose CORBANA en el ámbito de aplicación de esta ley y no considerándose sus recursos parte de la Hacienda Pública, esta no contribuye con sus ingresos y gastos a dicho déficit, por lo cual desde el punto de vista material tampoco tendría objeto el afirmar la aplicabilidad de las normas de interés para el caso de CORBANA."
B.- Criterios de la Procuraduría General de la República. En vista de que la vigencia de la Ley n.° 8343 es muy reciente, el Órgano Asesor no ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre sus normas. Empero, existe una abundante jurisprudencia administrativa en relación con temas afines al que se nos consulta; por tal razón, recurriremos a ella cuando las necesidades de la exposición así lo exijan. II.- COMENTARIO PRELIMINAR. Antes de entrar al análisis puntual del asunto consultado, debemos hacer una reflexión de carácter general sobre el numeral 4° de la Ley n.° 8343. Como es bien sabido, este precepto legal indica que los salarios brutos de las funcionarias y los funcionarios públicos cuyos montos mensuales sean iguales o superiores a un millón de colones, no serán susceptibles de incremento salarial durante el año 2003. Para tal propósito, define el legislador como salario bruto la suma del salario base y demás rubros tales como carrera profesional, antigüedades, salario escolar, gastos de representación y demás reglones del salario base. La Procuraduría General de la República tiene serias dudas sobre la constitucionalidad de esta norma. Preocupación que no es exclusiva del Órgano Asesor. Prueba de ello es que se han planteado cinco acciones de inconstitucionalidad sobre la citada norma (1). Si bien es cierto, en el momento procesal oportuno, en el caso de que el Tribunal Constitucional admita las acciones para su estudio deberemos fijar nuestra postura en nuestro carácter de órgano asesor objetivo del Alto Tribunal de la República, esta consulta constituye una valiosa oportunidad para ir decantando nuestra posición, sin perjuicio de que sea ampliada en nuestros informes a la Sala Constitucional oportunamente. De acuerdo con la tradición jurídica costarricense más sólida, la norma que estamos glosando podría vulnerar los derechos fundamentales de los funcionarios concernidos: derecho al salario (artículo 57 constitucional); los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas (artículo 34 constitucional) y el principio de igualdad (artículo 33 constitucional). Asimismo, los principios estatutarios que rigen el aparato público estatal y la garantía al respeto a la idoneidad, antigüedad y eficiencia en orden al funcionario público, lo que es correlativo al salario (artículos 191 y 192 de la Carta Magna), y los parámetros de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad que deben ser observados en toda disposición normativa, y cuya inobservancia acarrea su inconstitucionalidad, según abundante jurisprudencia constitucional. También, como corolario, y siguiendo los precedentes establecidos por la Sala Constitucional, la norma violenta el principio de división de Poderes, habida cuenta de que desde el Voto 550-91, el Tribunal Constitucional dejó establecido que compete a cada uno de ellos fijar el régimen salarial de sus respectivos servidores. Y la disposición que nos ocupa, que emana del Parlamento (Poder Legislativo) concierne a todos los funcionarios públicos, sin hacer excepción del Poder del Estado para el cual aquellos laboran. Debemos recordar que el Tribunal Constitucional ha señalado que el salario es una remuneración debida al trabajador en virtud de un contrato de trabajo (véase el voto n.° 881-98). Que constituye un elemento esencial de la relación laboral, garantizado por los artículos 56 y 57 de la Carta Fundamental (véanse los votos n.° 1916-97 y n.° 4339-96). Asimismo, ha manifestado que "( ) en cuanto a la disponibilidad de los incentivos salariales adicionales que se incorporan a la remuneración original del servicio, una vez que éstos hayan sido otorgados y efectivamente cancelados habitualmente se consideran como derechos adquiridos de los funcionarios." (Véanse, entre otras, las Resoluciones 3624-96, 900, 901, 902, 903, 904, 912, 974, 975, todas del año 1996, jurisprudenciaÍ vinculante erga omnes (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Consitucional) - que es conteste con la que venía manteniendo sobre la materia la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (entre otras, véanse las Sentencias n.°178 de las 9:30 hrs. del 11 de setiembre de 1985, y la n.° 357 de las 9 hrs. del 4 de noviembre de 1994). Incluso, en el Voto n.° 654-93, reiterado, entre otros, en el voto n.° 6194-93, la Sala Constitucional expresó que el componente salarial de costo de vida no puede ser CONGELADO, al indicar lo siguiente:
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"PRIMERO). Dispone el artículo 15 de la Ley General de Pensiones (n.14 de 2 de diciembre de 1935) reformado por la n.7054 de 19 de diciembre de 1986: Nadie podrá recibir más de una pensión del Estado, excepto en los siguientes casos: a) Que se trate de pensione provenientes de regímenes de cotización obligatoria y por servicios diferentes; b) Que se trate de pensiones convenidas entre la Caja Costarricense de Seguro Social y grupos de trabajadores independientes o colegiados, sin mediar cotización estatal de ninguna clase; c) Cuando se trate de pensiones no contempladas en los incisos anteriores, siempre que la suma de ambas no exceda de veinte mil colones Cuando se produzcan aumentos de sueldos o salarios por el alto costo de la vida, las pensiones se incrementarán en el mismo porcentaje o cantidad acordada o decretada por el Poder Ejecutivo independientemente del monto de esas pensiones siempre y cuando éste no exceda de veinte mil colones Íénfasis agregado-. La jubilación es un derecho del funcionario, no una gracia. Podría decirse que constituye la cara pasiva de la relación de servicio. Y, en consecuencia, las notas fundamentales inherentes al derecho al salario también lo son de la jubilación. En un entorno económico aquejado de inflación no sería razonable congelar un salario de veinte mil colones al mes, valga el ejemplo porque tal es eltope fijado por la disposición tachada de inconstitucional, en especial cuando salarios similares si gozan de periódicos reajustes, según lo dispone el artículo en mención. Tampoco, entonces puede congelarse el monto de lo que, por causa de pensión, obtiene un funcionario; precisamente porque lo recibe a título de remuneración de servicios pasados. A cambio de sus servicios el funcionario activo recibe un salario. Pasado a la inactividad continúa recibiendo una remuneración, pero esta vez por servicios ya rendidos. En el caso que nos ocupa, la cifra de veinte mil colones, conforme al inciso c) trascrito, sirve para calcular inicialmente el monto de la pensión. Pero el párrafo siguiente si es inconstitucional la frase que establece siempre que no exceda de veinte mil colones.Cuando se produzcan aumentos de sueldo o salarios por el alto costo de la vida, las pensiones se incrementarán en el mismo porcentaje o cantidad acordada por el Poder Ejecutivo, independientemente del monto de las pensiones, siempre y cuando este no exceda de veinte ...
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