Impacto de la polÃtica fiscal en la distribución del ingreso y la pobreza en Costa Rica.
| Autor | Sauma Fiatt, Pablo |
| Páginas | 65(31) |
RESUMEN
Costa Rica destina el equivalente de algo más de un 20% de su PIB al financiamiento de una amplia gama de programas sociales públicos. Ese gasto social se financia principalmente con impuestos indirectos así como con las contribuciones específicas para la seguridad social. Cuando se considera el ingreso de mercado como referencia, solamente los impuestos directos resultan claramente progresivos, no así los impuestos indirectos ni las contribuciones a la seguridad social, que tienden a ser más neutrales en términos relativos. No obstante, la mayor parte de los programas sociales son progresivos, y algunos de ellos muy progresivos--especialmente los de transferencias monetarias, que son altamente focalizados--, lo cual resulta en reducciones en la pobreza y, principalmente, en la desigualdad. El estudio realizado hace evidente la enorme importancia de aumentar la magnitud y progresividad de los tributos, para darle sostenibilidad al gasto público social, así como fortalecer algunos programas focalizados que tienen un elevado impacto sobre los más pobres.
PALABRAS CLAVE: GASTO SOCIAL, IMPUESTOS, DESIGUALDAD, POBREZA, COSTA RICA
ABSTRACT
Costa Rica allocates over 20% of its GDP to finance a broad range of social programs. Social spending is funded primarily through indirect taxes, as well as through specific social security contributions. Using market income as a reference, only direct taxes turn out to be clearly progressive, as opposed to indirect taxes and specific contributions to the social security system, which tend to be rather neutral in relative terms. Nonetheless, most social programs are progressive, in fact some of them are very progressive--especially cash transfers, which are highly focalized--resulting in reductions in poverty and, principally, inequality. The study highlights the enormous significance of increasing amount and progressiveness in the country's taxes, to give sustainability to the social public expenditure as well as strengthening certain focalized programs with a great impact on the poorest.
KEYWORDS: SOCIAL SPENDING, TAXES, INEQUALITY, POVERTY, COSTA RICA
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INTRODUCCIÓN
Costa Rica ha mostrado en las dos últimas décadas un aumento en la desigualdad y un estancamiento de la pobreza, pese a la magnitud de los recursos que capta y redistribuye el Estado a través de su política fiscal. La investigación de la que se deriva este artículo tuvo como objetivo analizar la progresividad o regresividad de los diferentes rubros de impuestos y gasto público social en Costa Rica para el año 2010, y la forma como los mismos afectan la distribución del ingreso y la pobreza, siguiendo la metodología definida para el proyecto 'Compromiso con la Equidad' (Commitment to Equity--CEQ--) (Lustig, 2011; Lustig y Higgins, 2013). A partir de los resultados del análisis, se formulan recomendaciones para ampliar el impacto redistributivo y sobre la pobreza de esos rubros.
El artículo se divide en cuatro secciones adicionales. En la primera de ellas, se presentan los antecedentes. Para ello se realiza un análisis general del gasto público social y los impuestos en Costa Rica y posteriormente, se incluye una breve descripción de los sectores y principales programas sociales. En la tercera se incluyen algunas consideraciones conceptuales y metodológicas referidas a la construcción de la base de datos utilizada en el estudio. En la cuarta se analiza el impacto redistributivo y sobre la pobreza de esos gastos e impuestos y se realiza una comparación de los resultados con otros países de la región que han utilizado la misma metodología. Finalmente, en la quinta sección se presentan las principales conclusiones y recomendaciones.
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ANTECEDENTES
Costa Rica es un país pequeño poblacional y territorialmente (4,5 millones de habitantes en 51.100 [Km.sup.2]), que se ubica entre los países de ingreso medio-alto, con un PIB per cápita en el 2010 de 8.000 US$ corrientes (10.630 US$ PPP). Desde mediados del siglo pasado, el Estado costarricense ha jugado un papel relevante en la economía nacional, especialmente en la prestación de servicios públicos y la ejecución de programas sociales. Si bien hacia finales del siglo XX y lo que va del nuevo siglo se ha dado una reducción del aparato estatal y su intervención en la economía, la participación del sector público en la prestación de servicios sociales sigue siendo relevante. A continuación se presenta información sobre la magnitud relativa del Estado costarricense y luego se describe los principales programas sociales vigentes.
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Gasto público e impuestos en Costa Rica
En el año 2010 el gasto público social, circunscrito al gobierno general, ascendió a US$ 1.787 por persona (en dólares corrientes), y en total ese gasto representó un 20,3% del PIB (cuadro 1). Según la CEPAL (2011), el gasto público social per cápita de Costa Rica se ubica entre los cinco más elevados de los 17 países latinoamericanos continentales con información disponible.
A nivel agregado, educación y salud son los sectores sociales más importantes desde la perspectiva del gasto, cada uno con un 30% del gasto público social total (cuadro 1), seguido de pensiones (23,9%), vivienda (8,3%), programas de promoción y asistencia social (6,7%), y finalmente servicios recreativos, culturales y religiosos, con apenas un 0,9% del gasto social total. Respecto al PIB, el gasto público en educación y salud representa en cada caso poco más de un 6%, mientras que pensiones un 4,8%. Los demás sectores en conjunto apenas representan un 3,3% del PIB. El gasto público social representa un 73,1% del gasto del gobierno general, lo cual pone nuevamente en evidencia la enorme importancia que el gobierno le asigna a lo social (prioridad fiscal).
Por otra parte, los ingresos tributarios -incluyendo las contribuciones a la seguridad social--representan un 21,2% del PIB en el 2010: 7,2% las contribuciones a la seguridad social y 14% la recaudación de impuestos (cuadro 2).
Con excepción de la parte de las pensiones y de los servicios de salud que cubren las contribuciones a la seguridad social, el resto de los servicios públicos sociales se financian mayoritariamente con impuestos (3). Dejando de lado las contribuciones a la seguridad social, la proporción en la recaudación de impuestos en el país es 2:1, dos colones de impuestos indirectos por cada colón recaudado de impuestos directos (cuadro 2). Dentro de los impuestos indirectos son especialmente importantes los provenientes del impuesto de ventas y los impuestos específicos a la producción y consumo de bienes y servicios (58% de la recaudación total de impuestos). Desde la perspectiva del estudio este aspecto es especialmente relevante, pues algunos de los impuestos indirectos pueden tener un carácter regresivo, afectando la capacidad redistributiva de los gastos sociales progresivos.
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Breve descripción de los sectores y principales programas sociales
Como se ha indicado, el sector público costarricense presta servicios en los sectores de educación, salud, pensiones, promoción y asistencia social, vivienda y otros servicios comunitarios, así como servicios recreativos, culturales y religiosos--estos tres últimos englobados como "otros servicios"--. A continuación se realiza una breve descripción de cada uno de los sectores y de los principales programas en ellos.
Educación. Desde la reforma educativa de Mauro Fernández a finales del siglo XIX, Costa Rica optó por hacer de la educación una prioridad nacional, que a su vez fortaleció el proceso democrático (4). Esta prioridad ha sido acompañada con una creciente asignación de recursos. En 1997 se aprobó una reforma a la Constitución Política del país para garantizar un gasto público en educación de al menos 6% del PIB. En el año 2011 se dio una nueva modificación, para que a partir del 2014 ese gasto aumente a un 8% del PIB. Si bien se tardó varios años en cumplir con el mínimo del 6% del PIB a partir del cambio constitucional, lo cierto es que en los últimos años ha superado ese nivel.
El sistema educativo costarricense está conformado como un proceso que abarca desde la educación preescolar hasta la superior universitaria, con un parasistema que incluye la educación especial, la educación de adultos y la educación técnica parauniversitaria. Cuenta además con una institución responsable de la formación profesional (el Instituto Nacional de Aprendizaje).
El sistema educativo público costarricense brinda servicios en dos niveles de preescolar: el denominado 'interactivo II' y el nivel de transición (a la primaria), en el que se matriculan los niños y niñas con edades de 4 y 5 años respectivamente. El segundo de ellos tiene una alta cobertura, con una tasa neta de escolaridad de 92,5% en 2010--de la matrícula total casi un 90% se realizó en establecimientos públicos-; pero no sucede lo mismo con el 'interactivo IF, pues según la misma fuente la tasa neta de escolaridad fue de 57,7% en el 2010--cerca de un 85% de la matrícula corresponde a establecimientos públicos--(MEP, 2010). El reto país consiste en alcanzar coberturas de 100% en estos dos niveles, y extender los servicios para los niños y niñas de menor edad.
A la educación primaria (seis grados) asisten prácticamente la totalidad de los niños y niñas del país con edades entre 6 y 11 años (más del 90% lo hacen a la educación pública); sin embargo, no todos ellos logran culminar exitosamente el nivel, pues lo hacen cerca de un 90%. En educación secundaria (5 grados en la académica y 6 en la técnica--poco menos del 90% de la matrícula correspondiente a la pública-) se presenta una situación poco satisfactoria, pues se estima que en la actualidad solamente la culminan 40 de cada 100 personas que empezaron el primer grado (MEP, 2010). El aumento en la retención y el éxito escolar en este nivel educativo son dos de las prioridades del país. Entre las acciones realizadas para lograr esos objetivos se encuentra la ejecución de un programa de transferencias...
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