Opinión Jurídica n° 123-J de 10 de Noviembre de 2000, de Ministerio de Comercio Exterior
| Emisor | Ministerio de Comercio Exterior |
- OJ-123-2000
- San José10 de noviembre del 2000
- Señores
- F. Tomás Dueñas Leiva
- Ministro de Comercio Exterior
- Walter Nihaus
- Ministro de Turismo
Estimados señores:
Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio DM-735-00 del 2000, en el cual afirman que bajo la idea del Gobierno de la República de analizar la normativa existente y proponer mejoras que garanticen la protección de los bienes jurídicos y favorezcan la transparencia en los procedimientos administrativos, se ha elaborado un proyecto de reglamento del trámite de visados de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre, del que nos solicita una opinión jurídica.
Forma parte de una serie de reformas relacionadas con el tema: una modificación parcial al Reglamento de la Ley sobre Zona Marítimo-Terrestre y un Reglamento para demarcar y amojonar la zona pública, de los que vertimos parecer en las Opiniones Jurídicas O.J.-
096-2000 y O. J.-113-2000.I.-
PROYECTO DE REGLAMENTO DEL TRÁMITE DE VISADO DE PLANOS PARA CONSTRUIR EN ZONA MARÍTIMO TERRESTRESegún manifiestan, el Proyecto denominado reglamento de trámite de visado de planos para la construcción de edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre tiende a ordenar y actualizar la normativa aplicable.
Ello, agregan, en aras de "eliminar ambigüedades, vacíos y conflictos de competencias en dicho procedimiento, que "lesionan la protección de ese bien público y derivan en abusos administrativos creados por la confusión imperante".
Al respecto, se hacen los siguientes comentarios:
I.1) JUSTIFICACIÓN
El Proyecto, sobre la base en la potestad reglamentaria y con fundamento en varias leyes, en sus considerandos califica la zona marítimo terrestre como bien preciado para los costarricenses y parte fundamental del dominio público.
En tal virtud, trata de solventar en el procedimiento de los permisos constructivos, la necesidad de una clara regulación, consecuente con la tutela requerida, la adecuada planificación territorial y el respeto al medio ambiente.
El medio propuesto es sistematizar las regulaciones vigentes sobre construcción en esa zona, habida cuenta de los "conflictos de competencia" que se producen entre las entidades participantes por la falta de una clara reglamentación
De los aspectos de fondo nos ocuparemos más adelante. Por ahora bastan unas breves observaciones.
En primer término conviene concretar las disposiciones de las leyes citadas, pues sólo se hace con la Constitución, la Ley General de la Administración Pública y la Ley Forestal.
En segundo lugar ha de anotarse que no sólo es indispensable que el proceso constructivo en la zona marítimo terrestre cuente con una apropiada planificación territorial, sino también todo aprovechamiento y uso se realice bajo el marco de la concesión o título administrativo habilitante (Procuraduría en el dictamen C-097-97). .
Aunque la referencia a los actos de construcción lo es por la materia regulada, ello no debe llevar a excluir, a contrario sensu, la planificación en los demás casos.
Si las leyes determinan las "competencias" de los distintos entes u órganos intervinientes en el procedimiento constructivo, no se comprende cómo pueden ser de esa índole los conflictos que se generarían entre estos.
Por último, el Proyecto, centrado en agilizar los trámites, no introduce ninguna innovación para lograr el postulado de protección del ambiente que pregona. Y se conseguiría un efecto contrario cuando se suprimen formalidades o exigencias procedimentales que lo resguardan.
Dada su importancia, nos detenemos en este punto.
I. 2) DESREGULACIÓN Y MEDIO AMBIENTE
Cabe recordar que la simplicidad y celeridad, como principios de la actuación administrativa, deben armonizarse con el principio constitucional, vinculante para los poderes públicos, de protección del medio ambiente, que incluye la zona marítimo terrestre.
Por lo que se dirá luego, se reitera, con la Opinión Jurídica O. J.-113-2000, que el proceso de desregulación emprendido por la Ley 7472, de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, para simplificar o racionalizar trámites y requisitos o suprimir los no imprescindibles en el control y regulación de actividades económicas que impidan, entorpezcan o distorsionen las transacciones de mercado, no pueden ir en demérito del ambiente, además de la salud (humana, animal y vegetal), la seguridad y los estándares de calidad de vida (arts. 3, 7 y 8; 4° de su Reglamento y 50 constitucional.
Se dijo ahí que del iter parlamentario del Proyecto de Ley se extrae que la misma no se propuso debilitar los controles en esas áreas, que "forman parte consustancial e irrenunciable de la labor fiscalizadora del aparato público, como ente regulador de la sociedad".
Se anotó que "los objetivos de la ley de promover el proceso de competencia y libre comercio, con eliminación de las regulaciones innecesarias a las actividades económicas y protección de los derechos e intereses del consumidor, opera en un régimen de mercado, que es un campo diverso a los procedimientos de Derecho Público en que se mueve el otorgamiento de concesiones del demanio costero" y, agregamos ahora, el proceso constructivo que dimana de éstas.
Procedemos a continuación a examinar el articulado.
II.-
ARTICULADOII.1) REQUISITOS LEGALES DE VISADO
a) Concepto de visado
Un aspecto que se estima esencial es que el Proyecto defina lo que entiende por "visado"; término que puede prestarse a confusión.
Se asocia con el visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades administrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su ajuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y disposiciones legales; bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los trámites ante otras dependencias públicas, autenticar su validez, etc. Así, se habla de visado de planos, visado de pasaporte, "visar títulos" a expedir e incluso, con una acepción más amplia, "visar el informe", "visar órdenes de pago" (Ley del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, arts 31 inc. c y 33 , incs. e y f), etc.
En ese tanto, diferiría del permiso de construcción que en una etapa posterior y con competencia exclusiva (artículos 169 de la Constitución, 74 de la Ley de Construcciones; 15, 57, 58 y Transitorio I de la Ley de Planificación Urbana), extiende la Municipalidad, una vez obtenidos los respectivos visados. Estos se basan en criterios técnico-jurídicos. El Proyecto distingue en el artículo 10, párrafo final, el "visado" del "permiso de construcción de la municipalidad", sin definirlos.
b) Requisitos
En el Proyecto, los requisitos de visado para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre son los que establecen las diferentes Leyes que enumera; un total de trece. Se desprende que son los únicos, aunque el texto no lo dice expresamente.
La redacción traería la consecuencia de excluir cualquier requisito, condición o presupuesto de visados de construcción que fije otra norma legal o reglamentaria, omitido Ípor un lapsus- y los que se dicten en un futuro. Podrían ser ejemplos, Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio (art. 3°), para la propiedad horizontal, que después menciona el Proyecto, la Ley Nacional de Emergencia N° 7914 (arts. 26 y 27), la Ley y Reglamento de Catastro (ver art. 7 inc. a del Proyecto), el Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanización, que fija frentes y fondos de lotes, ancho de calles, acceso, etc; el Reglamento de Higiene Industrial N° 11492-SPPS (art. 26), el Reglamento a la Ley 6043, el Reglamento a la Ley Forestal, el Reglamento Interior General del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, el Reglamento de Construcciones, citado en el artículo 4°, inciso a), etc.
Lo propio es dejar a salvo, esta situación en una norma residual, partiendo de que se pretende sistematizar y no eliminar requisitos existentes, lo que no podría hacerlo un Decreto si estuvieren previstos en una ley, por el principio de jerarquía normativa. Además sólo e derogan tres disposiciones reglamentarias en el numeral 11. El artículo debería ser enunciativo y no taxativo, como lo es el 7°.
Hasta el Instituto Costarricense de Turismo, en la sesión ordinaria de la Junta Directiva celebrada el 31 de mayo de 1999, artículo 5, inciso VIII, a propósito de los Requisitos para planos arquitectónicos de levantamiento de proyectos de carácter turístico, punto 9, segundo párrafo, alude a un visado: "En caso de que la infraestructura existente no cumpla con los requisitos mínimos, el interesado deberá mejorar y/o ampliar las instalaciones hasta cumplir con los mismos y poder optar por el visado de los planos de levantamiento por parte del ICT".
En cuanto a las Leyes, debe añadirse la expresión "y sus reformas" en la Ley de Construcciones, cuyo número correcto es 833 (por la 1605, 1714, 4240 y 7029), Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (por la 4652, 4925, 5361, 6975 y 7097), Ley de Zona Marítimo Terrestre (por la 6515, 6890, 6951, 6975, 6990, 7210 y 7915), Ley General de Salud (por la 5789, 6430, 6577,6726, 7035, 7093, 7233 y 7600), Ley de Caminos Públicos (por la 5113, 5582, 5908, 6312, 6676, 6890 y 7495), Ley General de Aviación Civil (por la 5437, 6021, 7015, 7018, 7251, 7864, 7535 y 8038), Ley Forestal (por la 7609, 7761 y 7788), Ley del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (por la 3065, 3583, 3668, 5595, 5901, 6622, 6806, 6872 y 7495) Ley Orgánica del Ambiente (por la 7575), Ley de Planificación Urbana (por la 4971, 6575, 6575, 7015 y 7495), "Ley de Expropiaciones del ICE" (por la 7251,7388 y 7864). El número de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las personas con discapacidad es el 7600.
En el Sistema Nacional de Legislación Vigente la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio no tiene modificaciones.
Las normas que se enlistan...
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