- OJ-006-2002
- 1° de febrero del 2002
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- Diputado
- Alvaro Torres Guerrero
- Asamblea Legislativa
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- Estimado señor:
Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su nota en la que somete a nuestra consideración el proyecto de "Ley de Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural", expediente No. 13.882, de modo particular en lo que respecta a las secciones denominadas "Tribunal Administrativo Agrario" (sección cuarta del capítulo segundo) y "Fondo Nacional de Tierras" (capítulo tercero).
En primer término, me permito manifestarle que la presente opinión constituye un informe para colaborar en el ejercicio de la función encomendada constitucionalmente a los señores Diputados, por lo que no debe tenerse como dictamen ni su contenido tiene carácter vinculante.
Asimismo, se advierte que, como es usual frente a este tipo de requerimiento parlamentario, no se emitirán juicios definitivos sobre la conveniencia y oportunidad de la propuesta de ley, por ser más del resorte legislativo y ajeno a la naturaleza de la Procuraduría General de la República.
Tampoco nos ocuparemos de formular un análisis detallado y exhaustivo del proyecto, que examine artículo por artículo su ajuste técnico-jurídico, al tratarse de una responsabilidad encomendada al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.
Entrando en materia, el proyecto de ley consultado pretende, en lo que interesa, la transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en Instituto de Desarrollo Rural (INDER), proponiendo la creación de un Tribunal Agrario Administrativo, de un Fondo Nacional de Tierras (FONAT) y de un Fondo Agrario para Compra de Tierras, y otorgando a los Bancos Comerciales del Estado, mediante la figura del fideicomiso para compra de tierras y del fideicomiso de tierras, un papel activo en los procesos de compra de fincas y de adjudicación de parcelas.
I.-
CREACIÓN DEL TRIBUNAL AGRARIO ADMINISTRATIVO
El proyecto en estudio crea un Tribunal Agrario Administrativo como "un órgano de desconcentración máxima del INDER", con independencia funcional y de criterio, y la atribución de darse su propio reglamento interior y hacer los nombramientos y renovaciones de su personal. (artículo 46).
Lo primero que llama la atención es que se establece un órgano desconcentrado dentro de la estructura de un ente descentralizado, a diferencia de lo que se ha hecho en otras leyes creadoras de Tribunales Administrativos, que los "adscriben" (1) a la Administración Central; tal es el caso del Tribunal Aduanero Nacional, adscrito al Ministerio de Hacienda; del Tribunal Ambiental Administrativo, al Ministerio del Ambiente y Energía; y del Tribunal Registral Administrativo, adscrito al Ministerio de Justicia y Gracia (Ley General de Aduanas, N°. 7557 de 20 de octubre de 1995, artículo 205, Ley Orgánica del Ambiente, N°. 7554 de 4 de octubre de 1995, numeral 103 y Ley de Procedimientos de observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, N°. 8039 de 12 de octubre del 2001, artículo 19).
Al respecto, pensamos que la creación por vía de ley de nuevas estructuras dentro de la Administración Pública, lejos de beneficiar la organización y la eficiencia en el cumplimiento de las funciones, tiende a generar un mayor caos jurídico, al complicar de manera innecesaria las relaciones a lo interno y externo de los órganos, así como por producir en los administrados, y aún en los mismos funcionarios públicos, incerteza sobre el nuevo régimen y por su desempeño futuro.
Por ello, debe valorarse muy bien las propuestas de originar nuevos órganos y más aún cuando estos, como en este caso, van a retomar competencias que ya estaban asignadas a otros.
En efecto, de un examen del numeral 50 del proyecto, puede concluirse que las competencias atribuidas al Tribunal Agrario Administrativo forman parte, de alguna manera, del ámbito de funciones asignadas actualmente a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, por las Leyes de Tierras y Colonización, N°. 2825 de 14 de octubre de 1961 y del Instituto de Desarrollo Agrario, N°. 6735 de 29 de marzo de 1982. (2)
Debe recordarse que la desconcentración es un fenómeno de transferencia de competencias en el ámbito de un mismo ente jurídico y a favor de órganos inferiores, que halla su razón de ser en un reparto más adecuado de las funciones para un mejoramiento de la actuación administrativa. En ese sentido ha indicado la Procuraduría General de la República:
"Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria
." (Dictamen C-159-96 del 28 de setiembre de 1996).
"La competencia de una organización administrativa puede ser transferida internamente mediante el proceso de desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias implica una distribución de éstas dentro de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior recibe una competencia de decisión en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Por ese proceso, el órgano inferior se ve dotado de la capacidad jurídica para decidir en nombre propio de la materia desconcentrada, de modo que el reparto administrativo se especializa como un medio para mejor satisfacer los cometidos públicos. Empero, el órgano desconcentrado continúa siendo parte de la organización central originaria." (Dictamen N°. C-109-99 del 1° de junio de 1999).
En ese tanto, y aunque en la exposición de motivos del proyecto de ley se vislumbra esa finalidad,(3) debe asegurarse que con la modificación de ley podrán alcanzarse los principios de economía, simplicidad, celeridad y eficiencia enunciados en los artículos 4 y 269 de la Ley General de la Administración Pública: (4)
"La desconcentración constituye una excepción a la relación jerarquía, técnica jurídico administrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tal compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público.
Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular
." (el destacado es nuestro) Dictamen C-042-2001 del 20 de febrero del 2001.-
Sin perjuicio de lo anterior, analizaremos algunos aspectos de la creación de este nuevo órgano, particularmente el numeral 46 del proyecto, que contiene un enunciado claramente equívoco, al indicar respecto del Tribunal:
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Sus fallos agotan vía administrativa y sus resoluciones serán de acatamiento estricto y obligatorio. Las resoluciones del Tribunal Agrario Administrativo tendrán recurso de apelación, como recurso jerárquico ante el Tribunal Superior Agrario."
(5) En primer lugar, contradice el texto del artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, inciso c), según el cual, ponen fin a la vía administrativa los actos emanados de los órganos desconcentrados de la Administración, siempre que no se otorgue, por ley o reglamento, algún recurso contra ellos. De manera que el agotamiento de la vía administrativa, y la revisión por medio de un recurso administrativo son posibilidades excluyentes una de la otra, como se deriva de la propia definición de la primera, dada en él:
"... la situación objetiva que consiste en el carácter impugnable del acto en las relaciones de la Administración con el particular que permite a éste accionar contra aquélla ante los Tribunales Judiciales, en razón de no ser ya posible ningún recurso administrativo contra dicho acto."
(Dictamen C-174-80 del 31 de julio de 1980).
Y es que el recurso previsto ante el Tribunal Superior Agrario (hoy Tribunal Agrario), como órgano superior jerárquico impropio, tiene la naturaleza de un recurso administrativo, pese a la entidad que lo resuelve:
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es importante recordar que existen dos clases de jerarquía impropia: la monofásica que opera dentro de la propia administración (es el caso, por ejemplo, del Tribunal Fiscal Administrativo y del Tribunal del Servicio Civil) y la bifásica, caso en el cual se sale de la Administración y se confía al Poder Judicial. Es un supuesto donde el Juez resuelve no para emitir una sentencia, sino un acto administrativo que agota la vía administrativa. Incluso al resolver, asume funciones de administración activa, toda vez que puede ordenar a la Administración la forma en que debe actuar."
(6) En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Contencioso Administrativo, respecto de las competencias que como órgano superior jerárquico impropio le asigna la Ley de creación de su Sección Tercera, N°. 7274 de 10 de diciembre de 1991: (7)
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La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo cumple, preponderantemente, una función materialmente administrativa, puesto que, se desempeña como contralor administrativo no jerárquico (jerarquía administrativa impropia) de los órganos de la Administración Pública central o descentralizada en los casos en que la ley prevé un recurso administrativo de alzada ante esta Sección (artículo 1º, inciso b, de la Ley N°. 7274). Esto es, la Sección Tercera del Tribunal es un órgano administrativo que se encuentra adscrito a la estructura del Poder Judicial, situación que puede llamar a equívocos sobre el valor y trascendencia de sus resoluciones que son, con la salvedad que será señalada infra,...
