Opinión Jurídica n° 020-J de 07 de Mayo de 2012, de Asamblea Legislativa
| Emisor | Asamblea Legislativa |
7 de mayo de 2012
OJ-020-2012
Licda . Silma Bolaños Cerdas
Jefe de Área
Comisión Permanente de Asuntos Económicos
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al proyecto de “Reforma de la Ley de Japdeva N.°
Sin efectos vinculantes, por ser el solicitante otro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado vía dictamen, emitimos una opinión jurídica, recordando que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto consultado ante una eventual falta de respuesta. Ese efecto no lo atribuye la normativa en este asunto, por no estar comprendido este Despacho dentro de los órganos y entidades previstas en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Dentro de esta óptica, hacemos los siguientes comentarios.
El numeral 1 propone la reforma del artículo 2 de la Ley 3091 y sus reformas. Autoriza a la Junta Directiva de JAPDEVA a declarar válidos y eficaces en todas sus partes, etapas y requisitos, los trámites de adjudicación, titulación, segregación y traspaso de tierras que hayan realizado JAPDEVA, el IDA, y los respectivos tribunales a través de la Ley de Informaciones Posesorias.
Sin embargo, el IDA es una institución autónoma, con personería jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa (Ley 6735, artículo 1º), por lo que entre ambos entes no hay relación de jerarquía (Ley General de la Administración Pública, ordinal 101). Entonces, JAPDEVA carece de competencia para declarar válidos trámites de adjudicación, titulación, segregación y traspaso de tierras que hubiere realizado aquel Instituto (Ley General de la Administración Pública, numerales 54, inciso 3), 128 y 129).
El reparo se mantiene en relación con la posibilidad de que JAPDEVA valide también las decisiones de los órganos jurisdiccionales encargados de aplicar la Ley de Informaciones Posesorias, pues ello no es viable conforme a nuestra Constitución Política (artículos 9, 152 y 153).
Tampoco es posible validar trámites de adjudicación, titulación, segregación y traspaso de tierras en tanto ostenten el atributo de dominio público (Ley Forestal, artículos 13 y 14; Ley 6043, numerales 1, 7 y 75).
En consecuencia, si la iniciativa pretende el ejercicio del dominio privado sobre las áreas geográficas contenidas en el artículo 41 de la Ley 3091, reformada por la
“IV.-
La Asamblea Legislativa ha dictado un conjunto de disposiciones tendentes a conservación del ambiente. En particular merece resaltarse el establecimiento de una serie de figuras reconocidas actualmente bajo la denominación común de "áreas silvestres protegidas"; sobre este punto debe hacerse referencia al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1995: "
Artículo 32.-
Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:
a) Reservas forestales.
b) Zonas protectoras.
c) Parques nacionales.
d) Reservas Biológicas.
e) Refugios nacionales de vida silvestre.
f) Humedales.
g) Monumentos naturales.
Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la prevención de estas áreas.
El mismo cuerpo normativo citado indica competencias y procedimientos tendentes a la creación y reducción de la superficie de las áreas silvestres protegidas: "
Artículo 36.-
Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear nuevas áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:
a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
b) Definición de objetivos y ubicación del área.
c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.
d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
e) Confección de planos.
f) Emisión de la ley o el decreto respectivo."
"Artículo 38.-
Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida." Ambas normas establecen el cumplimiento de requisitos obligatorios tanto para la creación como para la reducción de las áreas silvestres protegidas, dentro de las cuales se comprenden las denominadas "zonas protectoras". Se trata de la existencia de "estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen", en el caso del establecimiento, y de "estudios técnicos que justifiquen", en el caso que la medida pretendida sea una reducción de la superficie bajo el referido régimen. Ambas disposiciones son vinculantes, inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas, y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie. De conformidad con las disposiciones transcritas, y tomando en consideración el caso concreto que se somete a pronunciamiento, la Asamblea Legislativa no puede aprobar válidamente la reducción de la superficie de una zona protectora, sin contar antes con estudio técnico que justifique su decisión. Dicha actuación deviene contraria a la Constitución Política por violación del principio de razonabilidad constitucional en relación con los artículo 121, inciso 1), y 129 de la Carta Política (…)
De acuerdo con lo citado, mutatis mutandi, si para la creación de un área silvestre protectora la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada, lo lógico es que, para su desafectación parcial o total, también se deban cumplir determinados requisitos -como la realización de estudios técnicos ambientales- para determinar que con la desafectación no se transgrede el contenido del artículo 50 constitucional. En este sentido, podemos hablar de niveles de desafectación. Así, no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tanto implique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que, para reducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debe hacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional. El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente. A juicio de este Tribunal Constitucional, la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente Nº 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.”
La iniciativa agrega que corresponde a JAPDEVA realizar la calificación de uso actual de las tierras en su poder, quedando autorizada a dar en arriendo, vender, concesionar, donar, adjudicar o traspasar las tierras que no sean aptas y de utilidad para el desarrollo portuario a todas aquellas personas que demuestren estar en posesión de los inmuebles inscritos a nombre de la institución, por más de diez años, que la trabajan continuamente y cuya área no sobrepase las doscientas hectáreas, dándole prioridad a la distribución en los centros de población, lo cual realizará bajo estudios de tenencia inmobiliaria debidamente actualizada.
Pero, los requisitos del artículo 38 de la Ley de Biodiversidad han de cumplirse en forma previa a la aprobación del proyecto, y no se satisfacen con la realización posterior de estudios de tenencia inmobiliaria.
Cabe agregar que el artículo 15 de la Ley Forestal "impide a los organismos de la Administración Pública "ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía. Si están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al patrimonio natural del Estado.”
La afectación al domino público e incorporación al Patrimonio Natural del Estado no nace con la clasificación de los terrenos por parte del MINAET, sino con la emisión de la Ley. Es decir, la calificación es un mero acto de constatación, pero la afectación o incorporación al Patrimonio Natural del Estado es anterior por voluntad legislativa (dictamen C-321-2003). Luego, los terrenos cubiertos de bosque, forestales o con esa aptitud, son administrados por el MINAET, y las municipalidades o entes públicos quedan inhibidos para tramitar y otorgar concesiones (Ley Forestal, artículos 13, 14 y 15; Ley 6043, artículo 73; Sala Constitucional, voto No. 16975-08; Sala Primera, sentencia Nº 1070-2010).
La expresión “dar en...
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