Objeto de la consulta.
Esta consulta tiene por objeto determinar si el acuerdo AJDIP/ 387-99 adoptado por la Junta Directiva de INCOPESCA a las once horas treinta minutos del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, es violatorio del principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria establecido en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución. Lo anterior, por cuanto, en dicho acuerdo se dispuso el cobro de un colón con cincuenta céntimos por litro de combustible, que corresponde al rubro número 61 de la tabla de tarifas aprobada en el artículo primero del acuerdo citado.
Normativa relacionada.
En consonancia con el objeto de esta consulta, es de interés lo establecido en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política; 4 y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; y 17, inciso k), 36 y 45 de la Ley de Creación de INCOPESCA, número 7384.
Establece el artículo 121, inciso 13) constitucional:
"ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
(
)
13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;"
Por su parte, los artículos 4 y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, establecen:
"ARTÍCULO 4º.-
Definiciones. Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales), que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.
Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.
Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.
Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación.
ARTÍCULO 5º.-
Materia privativa de la ley. En cuestiones tributarias solo la ley puede:
a) Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo;
b) Otorgar exenciones, reducciones o beneficios;
c) Tipificar las infracciones y establecer las respectivas sanciones;
d) Establecer privilegios, preferencias y garantías para los créditos tributarios; y
e) Regular los modos de extinción de los créditos tributarios por medios distintos del pago.
En relación a tasas, cuando la ley no la prohiba, el Reglamento de la misma puede variar su monto para que cumplan su destino en forma más idónea, previa intervención del organismo que por ley sea el encargado de regular las tarifas de los servicios públicos."
Y, finalmente, los artículos 17, inciso K), 36 y 45 de la Ley número 7384 de dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, señalan:
"ARTÍCULO 17.-
La Junta Directiva del Instituto tendrá las siguientes atribuciones: (
.)
k) Establecer los montos por cobrar por la venta de bienes y servicios que preste y genere el Instituto."
"ARTÍCULO 36.- Para cubrir los gastos que demande la ejecución de esta Ley, INCOPESCA contará con los siguientes recursos:
a) Las partidas que anualmente se asignarán para esa finalidad en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.
b) Las contribuciones y subvenciones que reciba de otras instituciones, personas físicas y jurídicas, así como de leyes especiales.
c) Los ingresos que reciba por concepto de multas y comisos, previstos en la legislación sobre pesca y acuacultura, así como lo dispuesto en la Ley No.190 del 28 de setiembre de 1948 y su Reglamento.
ch) Las contribuciones que reciba de instituciones, organismos nacionales e internacionales o de gobiernos de otros países.
d) Los ingresos por el otorgamiento de licencias y concesiones.
e) El producto de los impuestos y contribuciones contemplados en la presente Ley, o que se establezcan en el futuro, para dar contenido financiero a los programas de desarrollo pesquero.
f) Los ingresos que recibe el Ministerio de Agricultura y Ganadería por medio de la ley No. 6267 del 11 de agosto de 1978.
g) Las donaciones que reciba de otras instituciones o de personas públicas o privadas.
h) El producto de los empréstitos internos y externos que se contraten para los mismos propósitos.
i) Los fondos y demás bienes pertenecientes al Instituto.
j) El producto de sus utilidades netas.
k) Las sumas que se recauden por concepto de ventas."
"ARTÍCULO 45.- El sector pesquero adquirirá de RECOPE el combustible (gasolina y diesel), para la actividad de pesca no deportiva a un precio competitivo con el precio internacional, basado en el costo promedio de importación del mes anterior y considerando el costo C.I.F. refinería, así como los costos de distribución por oleoducto y distribución en planteles, de tal forma que el precio sea F.O.B. Plantel.
Ese precio será fijado por el Servicio Nacional de Electricidad; al cual deberá solicitarlo previamente RECOPE, según lo dispuesto en la Ley No. 6588 del 30 de julio de 1981, o el Instituto.
El Instituto se encargará de la administración y el control del uso eficiente del combustible, destinado a la actividad pesquera no deportiva."
Jurisprudencia constitucional.
Para una adecuada respuesta a lo consultado, conviene tener presente lo que la jurisprudencia constitucional ha señalado en relación con el principio de reserva de ley en materia tributaria, y en relación con la distinción entre "tasa", "tarifa" y "precio público".
En relación con el principio constitucional de reserva de ley en materia tributaria, la doctrina de Sala Constitucional queda reflejada adecuadamente en lo dicho en la sentencia número 1830-99 de diez de marzo de mil novecientos noventa y nueve, en la cual la Sala reiteró lo dicho en sentencias anteriores de la siguiente forma:
"V. Infracción del principio de reserva legal en materia tributaria: En varias oportunidades la Sala ha reconocido el carácter constitucional del principio de legalidad en materia tributaria, y lo ha definido como aquel que garantiza que la creación, modificación o supresión de tributos, cargas o exacciones, la definición del hecho generador de la relación tributaria, así como el otorgamiento de exenciones o beneficios, solo puede disponerse en una ley. En ese sentido se tiene:
"...el artículo 121 inciso 13) de la Constitución, establece una reserva legal expresa en materia tributaria, lo cual se refuerza con la disposición contenida en el numeral 124 de la Ley General de la Administración Pública de que por vía de decreto no se pueden crear multas, cargas ni exacciones..." (sentencia No.425-91 de las quince horas doce minutos del 20 de febrero de 1991)
"Señala el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política que es atribución de la Asamblea Legislativa "Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales." La presente "Reserva de Ley", es desarrollada por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el cual en términos generales estipula que sólo la Ley puede crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; otorgar exenciones, reducciones o beneficios, establecer privilegios, etcétera..." (sentencia No.121 de las 11:00 horas del 23 de noviembre 1989)"
En relación con la distinción entre impuesto, tasa y contribución especial, como...
