Nuevas tendencias en la gestión de las compras públicas en la Unión Europea
| Autor | Jose Maria Gimeno Feliu |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza. Presidente del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón. Autor de nueve monografías y de ochenta publicaciones en libros colectivos y revistas especializadas de la disciplina. Investigador principal de seis proyectos obtenidos en... |
| Páginas | 51-122 |
ESTUDIOS
Nuevas tendencias
en la gestión de las
compras públicas
en la Unión Europea
Jose Maria Gimeno Feliu1
1 Catedrático de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza. Presidente del Tribunal
Administrativo de Contratos Públicos de Aragón. Autor de nueve monografías y de ochenta publicaciones en libros colectivos
y revistas especializadas de la disciplina. Investigador principal de seis proyectos obtenidos en convocatoria competitiva y
amplia actividad en contratos de transferencia. Integrante del Grupo de Investigación consolidado ADESTER. Director del
Observatorio de Contratación Pública. Director y Profesor del Postgrado de especialización en Derecho Local de Aragón.
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Nuevas tendencias en la gestión...
Jose Maria Gimeno Feliu
I. Introducción1
El sector de los contratos públicos es, hoy en día, de máxima actualidad no sólo por novedades
de índole jurídica, sino también por la incidencia que el mismo tiene en el diseño y efectividad
de las políticas públicas de los Estados2. La contratación pública es, sin duda, el principal
teatro donde analizar y reflexionar la función y el efecto de la trasparencia y de la igualdad
de trato (y se su función de implementación de políticas públicas). Y ello por dos motivos
principales. Primero, por que el impacto económico de los contratos públicos es de tal
dimensión que afecta a la consecución del objetivo del mercado interior y desarrollo de la
actividad económica transfronteriza. Los últimos estudios publicados por la Comisión Europea
son elocuentes: en el año 2008, la compra de bienes, obras y servicios por parte del sector
público se cifró en 2.155 billones de euros que equivalen a un 17,23% del Producto Interior
Bruto (PIB) europeo y en el 2010 más del 19 por ciento3. Una adecuada y efectiva transparencia
puede permitir tanto una gestión más eficiente de los fondos públicos -de especial interés en
un contexto de reducción del déficit público y que se presenta como alternativa a políticas
de recortes-, como de una gestión transparente compatible con el derecho a una buena
administración (como indica la STJUE de 6 de marzo de 2003, Interporc). En este sentido, la
transparencia garantiza el efecto útil de la igualdad, procurando que no se distorsionen las
condiciones de competencia (STJUE de 25 abril de 1996, Autobuses Valones).
En el ámbito de la contratación pública, la apertura a la competencia para conseguir una
gestión más eficiente precisa ante todo la introducción de incentivos que impulsen a los
compradores públicos y aquellos dotados de derechos especiales exclusivos a realizar
adquisiciones aplicando procedimientos competitivos. Ello explica el fundamento de las
Directivas comunitarias que pretenden un mercado competitivo y eficiente que respete el
principio de igualdad de trato. En el conocido estudio Atkins de 1984, se resaltaba el triple
efecto beneficioso que tendría la unificación y aplicación de la normativa relativa a la
contratación pública:
a. Un efecto estático consistente en la reducción del gasto público.
b. Un efecto competitivo cifrado básicamente en la reducción de los precios lo
que, obviamente, contribuirá a la satisfacción de otro de los fines principales del
TFUE: la lucha contra la inflación.
1 In memoriam del Maestro D. Eduardo García de Enterría , quien tanto nos enseñó y a quien tanto debemos en la
construcción del Estado de Derecho y del Derecho Administrativo.
2 Vid mi monografía La nueva contratación pública europea y su incidencia en la legislación española. (La necesaria
adopción de una nueva ley de contratos públicos y propuestas de reforma), Civitas, Madrid, 2006, pp. 16 a 18.
3 Son datos, respectivamente, extraídos del Documento de trabajo de la Comisión Europea Measurement of
Indicators for the economic impact of public procurement policy. Public procurement indicators 2008, de 27 de abril
de 2010 http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2008_en.pdf y del Documento
“Public Procurement Indicators 2009”, Comisión Europea (DG Mercado Interior), 11 de noviembre de 2010,
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2009_en.pdf. Conviene advertir que la
importancia de los contratos públicos por Estados miembros es muy variable: desde el 11.1% del PIB de Grecia, al
18.5% de España, 19.3% de Francia o 30.9% que significan en Holanda. En 2011, se ha medido en un impacto del
15.5 del PIB. Public Procurement Indicators 2011, de 5 de diciembre de 2012. El valor estimado de los contratos que
no superan los umbrales de aplicación de las Directivas de contratos públicos se estima en 102 billones a nivel de
la Unión Europea, aunque no hay datos disponibles de lo que suponen en España según el Documento de trabajo
de la Comisión Annual Public Procurement Implementation Review 2012 (SWD(2012) 342 final, de 9 de octubre
de 2012), p.15.
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Revista de Derecho de la Hacienda Pública
c. Un efecto de reestructuración derivado de la aplicación de los principios de la
economía de escala. Por ello, dada la importancia que tiene para la consecución
de un auténtico mercado interior, debe favorecerse la apertura de la contratación
pública (como manifestación del interés general para toda la Comunidad).
El impacto económico, desde una perspectiva de estabilidad presupuestaria, es evidente, y
por si mismo aconsejaría una revisión del modelo de transparencia con el fin de conseguir la
mejor optimización de fondos públicos (evidente alternativa a la opción de ajustar otros
capítulo presupuestarios sin testar un modelo más eficiente) preservando el mismo nivel de
eficacia (o calidad) de la prestación que se contrata4.
Un segundo aspecto, directamente ligado con la integridad, en tanto la realidad nos presenta
como en este escenario concurren numerosos casos de corrupción y de prácticas clientelares,
de las que derivan evidentes ineficiencias económicas y, por supuesto, pérdida de legitimación
democrática de las instituciones administrativas y políticas5. Este objetivo de transparencia
forma parte del derecho a una buena administración que se garantiza en el artículo 41 de la
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (incorporada ya al ordenamiento
español en virtud de la Ley Orgánica 1/2008, de 31 de julio)6. Sin transparencia existe el
riesgo de la corrupción, que es la más grave patología en un Estado de Derecho y que
supone negar el derecho a una buen administración. Por el contrario, una gestión transparente
de los contratos públicos, como política horizontal, permite explicar a la ciudadanía la
gestión de los recursos públicos y, bien practicada, se convierte en la principal herramienta
para una gestión íntegra y profesionalizada.
La Directiva comunitaria 2004/18, de 31 de marzo, de contratos públicos (acompañada para
los sectores especiales de la Directiva 2004/17) pretendía responder a las exigencias de
implificación y modernización formuladas tanto por los poderes adjudicadores como por los
4 Vid. J.M GIMENO FELIU, “El principio de eficiencia”, en libro col dirigido por J. Santamaria, Los principios jurídicos
del Derecho Administrativo, La Ley, Madrid, 2010; M. VAQUER CABALLERIA, «El criterio de la eficiencia en el
Derecho administrativo», Revista de Administración Publica, 186, 2011, pp. 91 y ss . En la búsqueda de la eficiencia
debe tenderse a economías de escala (es decir, cuando el coste de elaboración o prestación de un determinado
producto o servicio decrece a medida que se incrementa el número de unidades elaboradas o de servicios
efectuados) o cuando se dan economías de densidad (es decir, cuando el coste de distribución de un determinado
producto o servicio decrece a medida que se incrementa el número de potenciales perceptores o usuarios radicados
en el área de reparto o prestación de dicho producto o servicio). sobre estas externalidades, el Libro Blanco para
la Reforma del Gobierno Local, Madrid, 2005 (http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/publicaciones/centro_de_
publicaciones_de_la_sgt/Monografias/parrafo/111111111111111118/text_es_files/Libro-Blanco-Gobierno-Local.
pdf, consultado en noviembre de 2012.
5 Estudio de la OCDE “La integridad en la contratación pública. Buenas prácticas de la A a la Z” (INAP, Madrid,
2010), como el Código Europeo de Buenas Prácticas para facilitar el acceso de las PYME a los Contratos Públicos,
de 25 de junio de 2008- SEC(2008) 2193-). Vid. J.M. GIMENO FELIU, “La Ley de Contratos del Sector Público:
¿una herramienta eficaz para garantizar la integridad?. Mecanismos de control de la corrupción en la contratación
pública“, REDA núm. 147, 2010, pp 517-535.
6 Por todos, J. PONCE, Deber de buena administración y derecho al procedimiento administrativo debido. Las bases
constitucionales del procedimiento administrativo y del ejercicio de la discrecionalidad, Lex Nova, Valladolid, 2001;
B. TOMÁS MALLÉN, El derecho fundamental a una buena administración, INAP, Madrid, 2005; J. RODRIGUEZ
ARANA, El Buen gobierno y la buena administración de las Instituciones Públicas, Aranzadi, Cizur Menor, 2006,
J.B. LORENZO DE MEMBIELA, “La buena administración como estrategia promotora de la excelencia gestora”,
Revista Aragonesa de Administración Pública núm. 30, 2007, pp. 445 y ss; J. TORNOS MAS, “El principio de buena
administración o el intento de dotar de alma a la Administración Pública”, libro homenaje al profesor Lorenzo
Martin-Retortillo, Zaragoza, 2008, pp. 629-642 y J. CARRILLO DONAIRE, “Buena administración ¿un principio, un
mandato, un derecho subjetivo?”, en libro col. Los principios jurídicos del derecho administrativo, La Ley, Madrid,
2010, pp. 1137-1165.
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