PROYECTO DE LEY MODIFICACIÓN DE LA LEY 9524, FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS
| Fecha de publicación | 26 Mayo 2021 |
| Número de registro | IN2021552468 |
| Emisor | Poder Legislativo |
PROYECTO DE LEY
MODIFICACIÓN DE LA LEY 9524, FORTALECIMIENTO
DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS
DESCONCENTRADOS
Expediente N.° 22.500
ASAMBLEA LEGISLATIVA:
El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) fue creado mediante Ley 5662 de diciembre de 1974. La voluntad del legislador fue constituirlo en un fondo con la finalidad de financiar programas y servicios a las instituciones del Estado, que tienen a su cargo aportes complementarios al ingreso de las familias y la ejecución de programas de desarrollo social.
Cada uno de los objetivos específicos del Fondo se dirigen a asignar estratégicamente y de forma eficiente los recursos financieros que recibe por ley, a efecto de transformarlos en beneficios directos a la población establecida en el artículo 2 de la Ley N.º 5662, y su reforma.
Considerando las modificaciones en las condiciones presupuestarias para la aprobación y funcionamiento del presupuesto del Fodesaf a partir del 2021 establecidas en la Ley 9524, “Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados”, pasando a formar parte del presupuesto nacional, es necesario hacer las siguientes consideraciones.
En cuanto a la constitución y financiamiento del Fodesaf, el artículo 15 de la ley indica lo siguiente:
Artículo 15- El Fodesaf se financiará de la siguiente manera:
a) El Ministerio de Hacienda incluirá cada año, en el presupuesto ordinario anual de la República, una asignación equivalente a 593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y penas por la comisión de diferentes infracciones, proveniente de la recaudación del impuesto sobre las ventas, y girará el monto resultante a la Desaf, para atender los programas y subsidios que se financian con recursos del Fodesaf.
b) Los patronos públicos y privados deberán pagar al Fondo un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores. Se exceptúan de este recargo al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), a las instituciones de asistencia médico-social, las juntas de educación, las juntas administrativas y las instituciones de enseñanza superior del Estado, las municipalidades, así como a los patronos cuyo monto mensual de planillas no exceda el equivalente de un salario base establecido por la Ley N.° 7337 y los de actividades agropecuarias con planillas mensuales hasta el equivalente de dos salarios base establecidos en la Ley supracitada.
En cuanto al porcentaje de financiamiento correspondiente al 5% sobre la planilla que pagan mensualmente los patronos, la Procuraduría General de la República, mediante su criterio C-270-2000 de 8 de noviembre de 2000, analiza la naturaleza jurídica de este indicando, en lo que interesa, que el 5% del aporte patronal al Fodesaf constituye una contribución parafiscal, por cuanto está establecido para un fin específico.
En este caso, mediante mandato legal (Ley 5662) se establece que será un complemento de los ingresos del Fodesaf, el cual tiene una función específica que es un fondo establecido para el financiamiento de programas sociales ejecutados por instituciones del Estado y que, a su vez, es de interés público todo lo relacionado a su funcionamiento.
Tómese en consideración que la condición parafiscal del aporte correspondiente al 5% de las planillas patronales en favor del Fodesaf, se atribuye dado a que dicho rubro tiene un fin específico establecido por una norma especial.
Con esto, debe entenderse que no ha sido conveniente que se incluyera al Fodesaf dentro del tratamiento especial que tienen los presupuestos de los órganos desconcentrados, según se indica en el artículo 1 de la Ley 9524, ya que a pasa a formar parte del presupuesto nacional y, por ende, al Gobierno central. Sin embargo, no debe ni es conveniente interpretar que el Gobierno central pueda disponer de forma libre de los recursos del Fodesaf para financiar otros gastos del Estado distintos a los ya establecidos por mandato legal. Por el contrario, se debe asegurar que los recursos sean direccionados conforme a las disposiciones contenidas en el marco jurídico vigente, de ahí la necesidad de que este presupuesto quede fuera del tratamiento especial considerado en la Ley 9524.
De esta manera, es indispensable que el componente del 5% sea claramente identificable dentro del presupuesto nacional para poder ejercer un control de legalidad de este y asegurar que se ejecute de forma efectiva en apego al principio de legalidad.
Otro aspecto que justifica la propuesta de reforma a la Ley 9524 es que dadas las condiciones de protección y mejora de condición social que dieron pie a la creación del Fodesaf y las modificaciones que se dan durante los periodos presupuestarios en la ejecución de su presupuesto, es necesario flexibilizar los trámites de aprobaciones presupuestarias a las que debe someterse el Fondo, enfocado en una mayor efectividad en la distribución y ejecución de los recursos.
Cabe destacar que previo a la entrada en vigencia de las disposiciones contenidas en la Ley 9524 el presupuesto del Fodesaf se tramitaba ante la Contraloría General de la República.
Procedimiento presentación de presupuestos ordinarios y extraordinarios ante la Contraloría General de la República (CGR)
De acuerdo con el artículo 19 de la Ley 7428, “Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”, y con las atribuciones, obligaciones y derechos establecidos en la Ley 5662, y sus reformas, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, Desaf, remitían el Plan Presupuesto del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares para su aprobación.
Al respecto, para la aprobación de los presupuestos ordinarios y extraordinarios por parte de la CGR, el ente contralor tiene toda una reglamentación y procedimientos en los cuales definen muy claramente los requerimientos para la presentación de dichos documentos presupuestarios, entre los que se destacan las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público, en las cuales especifican las fases del proceso presupuestario, fechas de presentación de los documentos presupuestarios, etc.
Entre las normas se puntualizan las relativas a las fases del proceso presupuestario, a saber:
Fase de aprobación presupuestaria.
Fecha para someter a aprobación externa los documentos presupuestarios. El presupuesto inicial y los presupuestos extraordinarios deberán presentarse para aprobación de la Contraloría General de la República en las siguientes fechas:
a) El presupuesto inicial a más tardar el 30 de setiembre del año anterior al de su vigencia. En el caso de instituciones creadas con posterioridad a esa fecha, el documento presupuestario deberá someterse de previo a que inicien sus operaciones.
b) Los presupuestos extraordinarios deberán presentarse a la Contraloría General de la República, en el periodo comprendido entre el 1° de enero y el último día hábil del mes de setiembre del año que rige el presupuesto y en este último mes únicamente podrá presentarse un documento presupuestario.
c) La presentación de presupuestos extraordinarios que incorporen superávits producto de la liquidación de compromisos final realizada de conformidad con el Código Municipal deberán ser presentados dentro de los dos meses posteriores a la fecha en la que se realiza dicha liquidación.
Para efectos informativos y de fiscalización posterior, los documentos presupuestarios que no requieren aprobación externa deberán incluirse de acuerdo con la normativa y especificaciones del sistema de información diseñado por el Órgano Contralor para esos efectos, dentro de los cinco días hábiles contados a partir de su aprobación por parte del jerarca o del funcionario encargado que tenga esta potestad.
Los medios para someter a aprobación externa los documentos presupuestarios. El presupuesto inicial y los presupuestos extraordinarios se someterán a aprobación de la Contraloría General en forma electrónica, de acuerdo con la normativa y especificaciones del sistema diseñado por el Órgano Contralor para esos efectos.
Una vez incorporados los documentos presupuestarios en el sistema, la CGR procede con el análisis y de conformidad con el resultado el ente contralor procede con la aprobación total o parcial, la improbación total o el archivo sin trámite, en observancia de lo establecido en el marco jurídico, jurisprudencial y doctrinal aplicable. Dicho resultado deberá ser comunicado a la institución respectiva, mediante acto razonado y en el plazo establecido al efecto.
Los plazos para la aprobación. La Contraloría General ejerce su potestad de aprobación en los siguientes plazos:
a) Presupuesto inicial: en el periodo comprendido entre el 1° de octubre y el 31 de diciembre del año previo al de vigencia del presupuesto. Cuando una institución inicie operaciones en el transcurso del año y requiera un presupuesto aprobado en otras fechas, la Contraloría General de la República deberá pronunciarse en un plazo no mayor a 20 días hábiles después de la fecha de su recibo. Tratándose del presupuesto inicial de las municipalidades, cuando el resultado sea la improbación, la Contraloría General de la República deberá ajustarse al plazo establecido en el Código Municipal.
b) Presupuestos extraordinarios: el plazo máximo para resolver los presupuestos extraordinarios será de 20 días hábiles a partir de la fecha de recibo, salvo aquellos casos en que la legislación establezca un plazo diferente. Los plazos se tendrán por suspendidos en caso de solicitud, por parte de la Contraloría General de la República, de información adicional requerida para el ejercicio de sus competencias.
Con respecto de la cantidad de variaciones presupuestarias y monto máximo a variar por modificación presupuestaria. Durante el año, el presupuesto institucional solo podrá ser variado por medio de tres presupuestos extraordinarios aprobados o aprobados parcialment...
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