Sentencia nº 00235 de Sala 1ª de la Corte Suprema de Justicia, de 24 de Diciembre de 1991

Resolución 235-F-91.CONSALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- S.J., a

las diez horas del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y uno.

Proceso ordinario establecido en el Juzgado Primero de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por "Producciones Licoreras S.A.", representada por su P. y V., en su orden, L.. A.P. G., auditor, y F.J.M.M., divorciado, administrador de negocios; contra el "Consejo Nacional de Producción", representado sucesivamente por los Licdos. R.F.S., A.C.R. y Z.F.R.; y contra el "Estado", representado, primeramente, por el Lic. F.A.H., soltero, y, con posterioridad, por el Lic. S.S. Prado. Figura, además, el Lic. R.H.S., como apoderado especial judicial de la actora. Todos son mayores y, con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO:

1. - Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la compañía actora planteó demanda ordinaria, cuya cuantía se fijó en un millón quinientos mil colones, a fin de que en sentencia se declare: "Primero. Que en virtud de los decretos ejecutivos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio citados en la relación de hechos, se conformó un contrato sinalagmático entre la sociedad actora y el Estado para la elaboración de licores a base de los destilados de la Fábrica Nacional de Licores, así como para la fabricación de vinos. Segundo. Que la empresa actora cumplió a cabalidad, así como la empresa cedente, con los términos y condiciones del contrato industrial a que se refiere el decreto ejecutivo número 5340-MEIC, que se cita en el hecho primero de la demanda. Tercero. Que el acuerdo del consejo Nacional de Producción tomado en la sesión número 938, artículo número 9, celebrada el 31 de enero de 1979, que deniega a "Producciones Licoreras, S.A." el otorgamiento del arrendamiento del monopolio de licores es nulo por razones de legalidad y de oportunidad. Cuarto. Que al declararse nulo, pero habiendo impedido la ejecución del contrato industrial ya en la fase de la producción, se causaron a la sociedad actora los daños y perjuicios contemplados en el hecho 21 de esta demanda, sea la suma de diez millones doscientos ochenta y siete mil novecientos noventa y nueve colones, veinte céntimos, que las demandadas adeudan solidariamente a "Producciones Licoreras, S.A.!, puesto que ésta no podía seguir con la ejecución del contrato y su producción porque se le negó la principal materia prima, que el propio contrato la obligaba a usar. Quinto. Que aunque se considerase que estuvo dentro de las facultades del Consejo Nacional de Producción la de negar el referido contrato del arrendamiento de licores, siempre está constreñido, con la obligación solidaria del Estado, a pagar la misma indemnización (daños y perjuicios) a que se refiere el hecho 21 de esta demanda, sea la suma total de diez millones doscientos ochenta y siete mil novecientos noventa y nueve colones, veinte céntimos, porque ese acuerdo irrespeta una situación jurídica individualizada y consolidada, así como decisiones ejecutivas del Presidente de la República y el Ministro de Economía, Industria y Comercio, haciendo que el Estado no pudiera cumplir con el contrato bilateral que contiene el Decreto Ejecutivo original, así como con el decreto ejecutivo que prórroga el contrato hasta el 31 de diciembre de 1983. Sexto. Que el pronunciamiento definitivo del Consejo Nacional de Producción en que niega a la sociedad actora el contrato para el arrendamiento del monopolio de licores, impidió a dicha sociedad el disfrute de los derechos que le concede el contrato industrial, otorgado con fundamento en el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, haciendo al mismo tiempo ineficaz ese contrato tanto para la actora como para el Estado, vulnerando con su actuación un convenio internacional, la Constitución Política, las leyes, los decretos y acuerdos ejecutivos, así como el reglamento al convenio internacional; y la ley y la doctrina acerca de la interrelación entre el Estado y los entes autónomos. Todo lo cual obliga a las instituciones demandadas a pagar los daños y perjuicios en este contencioso reclamados por la sociedad actora. Séptimo. Que además de los intereses reclamados sobre el valor de la fábrica propiedad de la actora, las instituciones demandadas quedan obligadas al pago de los intereses futuros, al mismo tipo, hasta el día en que cancelen las indemnizaciones pedidas. Octavo. Que las instituciones demandadas quedan también obligadas a pagar las costas personales y procesales del juicio.".

2. - Los personeros de ambas entidades demandadas contestaron negativamente la demanda y opusieron las excepciones de falta de derecho, falta de personería ad causam pasiva y la genérica de sine actione agit.

3. - La Juez, L.. M.A.R., en sentencia de las 13:10 horas del 28 de febrero de 1986, resolvió: "... se declara sin lugar la excepción de falta de personería ad causam pasiva en cuanto al Consejo Nacional de Producción desde que fue éste y no otro quien dictó el acuerdo impugnado, y se acoge en cuanto al Estado; asimismo se declara con lugar la excepción de falta de derecho y, consecuentemente, la genérica de sine actione agit. Se rechaza la demanda en todos sus extremos con las costas a cargo del vencido.". Al efecto consideró la señora Juez: "I.- Hechos probados: Se enlistan los siguientes: 1.- Que el Poder Ejecutivo, por medio del entonces Ministerio de Economía, Industria y Comercio, concedió originalmente a la empresa "Licores, Sociedad Anónima" un contrato industrial para la elaboración de licores a base de los destilados que produce la Fábrica Nacional de Licores, así como para la fabricación de vinos. Contrato que está contenido en el Decreto Ejecutivo N 5340-Meic de 28 de octubre de 1975, publicado en el Alcance N 192 a la Gaceta 221 del 20 de noviembre de 1975, y acordado con base en el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial (ver hecho 1 del escrito de deducción de la demanda a folio 34 vto., expediente administrativo enviado por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, folio 112, 113, 163, 164 y 165 y folios 37 y 38 del expediente administrativo del Consejo Nacional de Producción). 2.- Que el contrato acordó a favor de la firma "Licores S.A." los beneficios que se indican en el referido Decreto ejecutivo 5340-Meic, con fundamento en el parecer favorable de la Contraloría General de la República y porque la empresa cumplió con todo lo prescrito por el señalado Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial (hecho 2 del escrito de deducción de la demanda a folio 34 vto., folio 78 del expediente administrativo, del Ministerio Industria y Comercio, mismo expediente folios 105, 106, 107). 3.- Que el Consejo Nacional de Producción se opuso a la solicitud planteada por "Licores S.A.", a fin de que se le equiparara a la concesión que disfruta la empresa "Seagram's" de Costa Rica, con base en el artículo tercero del Convenio Centroamericano de incentivos fiscales al desarrollo industrial, capítulo tercero relativo a la calificación de las empresas (ver folios 6 y 7 del expediente administrativo del Ministerio Industria y Comercio). 4.- Que el contrato industrial en referencia fue transferido a la empresa "Producciones Licoreras S.A." quien se obligó en los mismos términos en que lo estaba la firma cedente. Traspaso que fue autorizado por el Decreto Ejecutivo número 32 Meic del 9 de diciembre de 1976, publicado en la Gaceta número 69 del 13 de abril de 1977 (véase decreto ejecutivo del expediente administrativo enviado por el Ministerio de Industria y Comercio, folio 131). 5.- Que el nueve de mayo de mil novecientos setenta y siete la actora firmó un contrato de arrendamiento para instalar la fábrica de licores y de vinos acondicionando la misma para las labores de su cargo (ver legajo de pruebas de la parte actora, folio 69, acta de inspección judicial, folio 78 vto., testimonio del señor H.F. a folio 79 fte. y vto. y dictamen pericial a folios que van del 85 al 90 y de ahí al 98). 6.- Que en base en el contrato industrial la cesionario solicitó al Ingeniero C.M., como Director de la Fábrica Nacional de Licores, autorización para desalmacenar un concentrado para la elaboración de ginebra y, a pesar de que en oportunidades anteriores se había concedido esa autorización, ésta vez el I.M. denegó la misma, indicando estar inhibido para otorgarla porque debía existir con el Consejo Nacional de Producción un contrato para el arrendamiento del monopolio de licores, ya que los artículos 443 y 444 del Código Fiscal atribuyen al Estado el referido monopolio (ver hecho 10 de la deducción de la demanda, folio 36 y contratación a folio 50 del expediente administrativo del Consejo Nacional de Producción a folio 35). 7.- Que el día treinta de noviembre de mil novecientos setenta y ocho el personero de Producciones Licoreras S.A." solicitó al Consejo Nacional de Producción que le otorgara un contrato de arrendamiento del monopolio de licores a fin de desalmacenar el concentrado para la elaboración de ginebra y empezar la elaboración de licores; contrato que por acuerdo tomado le fue denegado por la Junta Directiva del Consejo Nacional de la Producción (ver deducción de la demanda, hecho 11 del folio 36, expediente administrativo del Consejo Nacional de Producción, folio 29, 30, 31, 32, 33, 34 y 35 y acuerdo tomado en sesión número 988 artículo 9 del treinta y uno de enero de mil novecientos setenta y nueve. 8.- Que las razones que el Consejo Nacional de la Producción dio para denegar el contrato de arrendamiento de monopolio están fundamentadas en razones de legalidad y en razones de oportunidad (ver folios 11, 31 y 32 del expediente administrativo del Consejo Nacional de la Producción). 9.- Que las razones de legalidad están basadas en el Transitorio IV de la Ley orgánica del Consejo Nacional de Producción, que se introdujo por reforma según la ley 6050 de 14 de marzo de 1977, publicada en la Gaceta número 71 de 15 de abril de 1977, la que rige a partir de su publicación, y textualmente dice: "Mientras no haya sido aprobado el proyecto de Ley Reguladora del Monopolio de Licores y Constitutiva de la Destilería Nacional (expediente en la Asamblea Legislativa número 7321), no se podrán dar nuevas concesiones o contratos para la fabricación de cualquier tipo de licor" (ver hecho 11 de deducción de la demanda, a folio 36 vto.; folio 23 del expediente administrativo del Ministerio de Economía Industria y Comercio; expediente administrativo del Consejo Nacional de Producción , y folio 19 del principal. 10.- Que el Consejo Nacional de la Producción consultó lo referente a la aplicación de los artículos 443 y 444 del Código Fiscal en relación con el transitorio IV de la Ley 6050 de 14 de marzo de 1977 a la Procuraduría General de la República quien manifestó: "... Dos aspectos sobresalientes contempla esta norma: 1) Que no podían darse nuevas concesiones o contrataciones para fabricar cualquier tipo de licores, hasta que saliera promulgada la ley que ella misma señala, con lo que se respeta por otro lado, lo que legalmente ya estuviera acordado o en funcionamiento y, 2) que señala un expediente específico de proyecto de ley, que debía promulgarse para que la Fábrica de Licores pudiera dar nuevas concesiones o contratos de fabricación de licores. Por circunstancias que no es preciso mencionar, el proyecto de ley a que se refiere el transitorio IV, fue enviado a archivo de la Asamblea Legislativa, por lo que de acuerdo con el procedimiento legislativo ya este proyecto nunca podrá convertirse en una ley. Así las cosas y para los efectos legales, se llega a la conclusión de que el transitorio citado, ha perdido toda trascendencia jurídica, al disponer sobre una situación que legal y materialmente es imposible que se realice, al tiempo de que por ser una norma de tipo transitorio, si por su propia naturaleza no se puede cumplir, revive con todas sus consecuencias la norma que dejó en condición suspensiva o resolutoria el transitorio. Con base en todo lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la Fábrica de Licores, con base en los artículos 50 y siguientes de la Ley 6050 y los artículos 443 del Código Fiscal puede arrendar a particulares la explotación del monopolio de licores o simplemente la elaboración, todo bajo las normas y condiciones que ella misma establezca (ver folios 19 y 20 del principal). 11.- Que en consulta que hiciera el licenciado O.K.C. D. de la División de Asuntos Económicos referente al recurso de reconsideración que interpuso la sociedad "Producciones Licoreras S.A." contra el acuerdo del Consejo Nacional de Producción que le deniega un contrato de arrendamiento del monopolio de licores, el Banco Central de Costa Rica, manifestó por intermedio de H.J., asistente del departamento legal lo siguiente: "... En cuanto al punto 4 del memorando de "Producciones Licoreras S.A." es mi parecer lo siguiente: No fue únicamente por razones de legalidad (el transitorio IV de la Ley orgánica del Consejo Nacional de Producción y al que me referiré en el próximo punto), sino, como se señala en la carta enviada por el Ingeniero Malavassi al Ing. C.E.R. el día 29 de enero del año en curso, existen también razones de oportunidad para no celebrar el contrato de arrendamiento. El artículo 444 del Código Fiscal señala: "El monopolio de estos artículos se explotará por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de este título pero el Ejecutivo podrá arrendar a particulares la explotación del monopolio, o simplemente la elaboración de licores". De la lectura del artículo 444, se desprende que el Ejecutivo podrá arrendar el monopolio, pero no está obligado a celebrar el contrato de arrendamiento. Luego es perfectamente posible que se aleguen razones de oportunidad para no celebrar el contrato. Ahora bien, es mi criterio que no corresponde al Departamento Legal analizar la procedencia o improcedencia de los motivos de oportunidad, ya que éstos forman parte de la política digámosle de mercadeo que ha trazado últimamente la administración de la Fábrica Nacional de Licores. Con relación al punto 5 del memorando, creo lo siguiente: El transitorio IV de la Ley orgánica del Consejo Nacional de Producción que se introdujo por reforma según la Ley número 6050 del 14 de marzo de 1977, publicada en la Gaceta número 71 de 15 de abril de 1977 y que rige a partir de su publicación, textualmente dice: "Mientras no haya sido aprobado el proyecto de Ley Reguladora del Monopolio de Licores y Constitutiva de la Destilería Nacional (expediente en la Asamblea Legislativa número 7321), no se podrán dar nuevas concesiones o contratos para la fabricación de cualquier tipo de licor". El transitorio transcrito deja de surtir efectos jurídicos únicamente si es derogado, o hasta que se apruebe el Proyecto de la Ley Reguladora del Monopolio de Licores y Constitutiva de la destilería nacional. Si alguna de las dos situaciones no se ha dado, indudablemente dicho transitorio ya no puede surtir efectos jurídicos. Lógicamente, mientras ninguna de las dos situaciones se de, dicho transitorio mantiene su plena eficacia jurídica. Por otra parte, no hay duda y no se ha dudado, que el transitorio respeta las concesiones ya otorgadas antes de su publicación, y por tanto el "contrato industrial" ha sido y debe ser respetado. También el mencionado transitorio señala que no se podrán dar nuevos contratos para la fabricación de cualquier tipo de licor. Por consiguiente, el Consejo Nacional de Producción no puede celebrar nuevos contratos (a partir del 15 de abril de 1977) mientras el transitorio IV esté vigente, ya que éste transitorio expresamente lo prohíbe, pero debe respetar los contratos celebrados con anterioridad al 15 de abril de 1977. Huelga decir que el contrato entre el Consejo Nacional de Producción y "Producciones Licoreras S.A." no se ha celebrado siquiera... (ver folios 10, 11, 12 y 13 del expediente administrativo del Consejo Nacional de Producción). 12.- Que las razones de oportunidad están basadas en el pronunciamiento de la Fábrica Nacional de Licores y Departamento Legal del Consejo Nacional de Producción que respectivamente en lo que interesa señala: "... Consideramos que los decretos mencionados L.S.A. se refieren directamente a la clasificación de esa empresa en el Grupo "C" del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial con el fin exclusivo de obtener exención total de impuestos que por ley el Ministerio de Economía, Industria y Comercio está facultado a otorgar, sin embargo, estos decretos no implican que el industrial no deba obtener aquellos permisos necesarios, tales como los municipales, de hacienda, gobernación, etc., en este caso específico un contrato de arrendamiento del monopolio de la producción de licores con el Consejo Nacional de Producción. Ahora bien, es nuestra opinión que si el objetivo de la Administración es seguir una política agresiva en la venta y distribución de licores sería contraproducente para la institución otorgar en estos momentos un permiso de producción a una empresa que posteriormente se convertirá en otra competencia directa de la Fábrica Nacional de Licores. En nuestro criterio que la institución debe revisar la política de arrendamiento del monopolio de licores antes de conceder otro contrato, con el fin de coordinar todos aquellos parámetros de producción y ventas que puedan en un futuro afectar sus propios intereses, o el plan de expansión de la nueva fábrica de licores (Pronunciamiento del Ingeniero Cristóbal Malavassi G. Director Fábrica Nacional de Licores, folios 31 y 32 del expediente administrativo del Consejo Nacional de Producción). A su vez, el Departamento Legal del Consejo Nacional de Producción indica en lo que nos interesa: "... En lo concerniente a la autorización dada por la Dirección de la División Fábrica Nacional de Licores, para la importación por parte de la sociedad en mención de 1.000 litros de alcohol rectificado, no crea ningún derecho a su favor, puesto que la misma, constituye un hecho aislado que no implica, autorización para la fabricación de licores. El Código Fiscal establece que la explotación y elaboración de licores pertenece en forma exclusiva al Estado, autorizando por vía de excepción en el artículo 444 del texto legal supracitado como facultad potestativa, conceder a los particulares el arrendamiento del monopolio, o elaboración de licores. La disposición legal de comentario es ineludible en su aplicación, y así lo acepta la firma Producciones Licoreras S.A., al manifestar en su alegato de fecha 20 de marzo de 1979, lo que literalmente se copia: "Reconocemos la independencia administrativa de que goza el Consejo Nacional de Producción, y la libertad de su dependencia la Fábrica Nacional de Licores, para fijar su política en la materia que nos ocupa. Y tenemos que convenir en que dentro de sus facultades puede estar la de negar el arrendamiento del monopolio antes de conceder otro contrato". En conclusión, con fundamento en lo expuesto y las disposiciones legales citadas, queda claramente establecido que constituye una facultad potestativa, de parte del Consejo Nacional de Producción para otorgar o denegar cualquier solicitud que le formulen los particulares para la explotación del monopolio o la elaboración de licores, por lo que el Decreto Ejecutivo 5.340 ya citado no obliga a esta institución a conceder a la sociedad recurrente un contrato para el arrendamiento del monopolio de licores. Que da a juicio de los señores miembros de la Junta Directiva de la Institución el conceder o no el contrato referido. Es criterio de este Departamento que la negativa al mismo no conlleva ninguna responsabilidad de tipo pecuniario, ni de ninguna otra índole." (ver folios 15 y 16 del expediente administrativo del Consejo Nacional de Producción). 13.- Que Producciones Licoreras S.A., presentó recurso de revisión contra el acuerdo tomado en Sesión número 938, artículo 9, del 31 de enero de 1979, -recurso que fue rechazado por disposición tomada por la Junta Directiva, en el artículo 6 de la sesión número 946, inciso a) celebrada el 25 de abril de 1979 (ver folio 4 del principal y 3 del administrativo del Consejo Nacional de Producción). 14.- Que Producciones Licoreras S.A. presentó demanda contencioso administrativa a este despacho el doce de junio de mil novecientos setenta y nueve (ver razón de recibido a folio 6 del expediente). II.- Hechos indemostrados: Ninguno. III.. Las pretensiones de la parte actora en este proceso radican principalmente en declarar nulo por razones de legalidad y de oportunidad el acuerdo del Consejo Nacional de Producción tomando en la sesión número 938, artículo número 9, celebrada el treinta y uno de enero de mil novecientos setenta y nueve, que deniega a "Producciones Licoreras, S.A." el otorgamiento del arrendamiento del monopolio de licores y que al declararse nulo, pero habiendo impedido la ejecución del contrato industrial ya en la fase de producción, se causaron daños y perjuicios quedando obligado junto con el Estado, quien es responsable solidario a la indemnización correspondiente de los mismos. El Estado junto con el Consejo Nacional de Producción interpusieron las excepciones de falta de legitimación ad causam pasiva y falta de derecho, además de la genérica de sine actione agit, por parte del Consejo Nacional de Producción que contiene las dos anteriores y además la de falta de personería ad causam activa y falta de interés actual. Excepciones que por ser de fondo es preciso entrar a conocer no solo para estimar la demanda sino también para establecer la existencia o no de un derecho real o personal, que haya interés actual en ejercitarla, que la persona que solicita el amparo jurisdiccional se identifique con la titular del derecho y que la persona contra quien éste se ejercita, se identifique con la persona que realmente debe cumplir la obligación. IV.- La acción contencioso administrativa se interpuso contra el Consejo Nacional de Producción por tratarse de una institución del Estado y haber dictado un acuerdo que la actora dice, le repara daños y perjuicios y contra el Estado por la conexión de la causa existente entre el contrato industrial otorgado por el Poder Ejecutivo y el complementario para el arrendamiento del monopolio de licores, solicitado al Consejo Nacional de la Producción. Conviene entonces analizar aquí la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva para establecer de primero a quién se debe llamar a juicio y una vez constituida la relación procesal, entrar a conocer el fondo del asunto. V.- El Consejo Nacional de Producción, como institución autónoma es persona jurídica de derecho público, creada por ley, de capacidad exclusivamente administrativa, que ejerce actividades típicas de la Administración Central y presta un servicio autónomo, con patrimonio e ingreso propios. Esta autonomía funcional y administrativa está consagrada en el artículo 188 de la Constitución Política. Entonces con las facultades que la ley le otorga puede tomar los acuerdos que crea convenientes para fijar su propia política; en consecuencia, si fue el Consejo Nacional de Producción quien tomó el acuerdo de denegar un contrato de arrendamiento de monopolio de licores a "Producciones Licoreras, S.A." es a éste y no a otro a quien se debe demandar, independientemente de que exista o no derecho para accionar. Por lo anterior, procede declarar sin lugar la excepción de falta de personería ad causam pasiva interpuesta por el demandado, Consejo Nacional de Producción. VI.- En cuanto al Estado, nos encontramos que, si el Consejo tiene personalidad jurídica propia, no es el Estado quien responde por el comportamiento de las entidades descentralizadas. Como tampoco se puede demandar por "conexión en la causa" y esto es así porque el contrato industrial que se le otorgó a "Producciones Licoreras S.A." lo fue para asignarle una clasificación a la empresa en el Grupo "C" del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial con el fin exclusivo de obtener exención total de impuesto que por ley, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio está facultado a otorgar, contrato que es independiente del contrato de arrendamiento del monopolio de licores que, quien está facultado a otorgarle por ley, es el Consejo Nacional de Producción. Artículos 443 y 444 del Código Fiscal en relación con el 50 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción. Al tratarse de dos contratos diferentes, se necesita de la concurrencia de dos voluntades para poder ejecutarlos y, si se otorga uno, no implica que automáticamente se tenga que otorgar el otro; en consecuencia, procede acoger la excepción de falta de personería ad causam pasiva interpuesta por el Estado. VII.- Establecida ya la relación procesal, procede entrar ahora a conocer sobre el derecho que le asiste a la actora "Producciones Licoreras S.A." para demandar y, consecuentemente, si está legitimada activamente y el interés actual que tenga. Excepciones que para conocerlas, se hace necesario e imprescindible analizar la legalidad y la oportunidad del acuerdo del Consejo Nacional de Producción tomado en sesión número 988, artículo 9, del 31 de enero de 1979. En cuanto al motivo de legalidad, el transitorio IV de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción introducido por reforma según la ley número 6050 del 14 de marzo de 1977 y que rige a partir de su publicación, produce efectos jurídicos hasta tanto no sea derogado o bien hasta que la condición suspensiva o resolutoria se cumpla, cual es que se apruebe el proyecto de Ley Regulatoria del Monopolio de Licores y Constitutiva de la Destilería Nacional; sin embargo, como lo señala la Procuraduría General de la República, en la consulta que se le hiciera, al estar el proyecto de ley a que se refiere el transitorio en mención archivado en la Asamblea Legislativa, y por el procedimiento legislativo ya éste nunca podrá convertirse en ley, el transitorio pierde trascendencia jurídica trayendo como consecuencia, que se pueda arrendar a particulares la explotación del monopolio de licores o simplemente la elaboración pero bajo las normas y condiciones que establezca la Fábrica Nacional de Licores. En consecuencia, aún cuando el transitorio pierde trascendencia jurídica el Consejo Nacional de Producción no pierde la facultad potestativa, siguiendo su política, de otorgar o no el contrato del monopolio de licores de acuerdo a la disposición legal de comentario que es ineludible en su aplicación. En consecuencia, el Decreto Ejecutivo número 5340 -contrato industrial- no obliga de ninguna manera al Consejo Nacional de Producción a conceder a la sociedad accionante un contrato para el arrendamiento del monopolio de licores, de conformidad con el artículo 440 del Código fiscal en concordancia con el 40 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción. El contrato industrial firmado entre el Estado y el cedente de la actora, no implica autorización ni arrendamiento automático del monopolio. Así las cosas, no puede decirse que el acto administrativo emanado del Consejo Nacional de Producción constituye un acto que viole el ordenamiento jurídico, si él mismo fue dictado con la facultad que le concede la ley. En todo caso, los personeros de la empresa actora desconocieron lo que señala el C.F. y, la autorización para el contrato de arrendamiento del monopolio de licores, fue algo que debieron prever antes de hacer las erogaciones que indican en la demanda y no pueden ahora alegar ignorancia de la ley. Por todo lo expuesto, procede declarar con lugar la excepción de falta de derecho interpuesta por el Consejo Nacional de Producción y el Estado. Y, por las mismas razones, se acoge también la genérica de sine actione agit interpuesta por el Consejo Nacional de Producción con excepción de la de falta de legitimación ad causam pasiva que se rechaza. En consecuencia, se rechaza la demanda en todos sus extremos. VII.- Costas: Se condena a la vencida al pago de las costas ocasionadas (Arts. 1027 y ss. del Código de Procedimientos Civiles).".

4. - El Lic. H.S., en su condición indicada, apeló, y el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, integrada por los Jueces Superiores licenciados J.L.R.C., E.E.V.R. y H.G.Q., en sentencia dictada a las 17 horas del 25 de agosto de 1987 resolvió: "Se modifica la sentencia apelada para que se lea así: Se deniegan las excepciones de falta de personería ad causam activa y pasiva interpuesta por ambos demandados, entendidas como de legitimación y se acogen las de falta de derecho e interés actual y la genérica de sine actione agit en cuanto comprensivas de las anteriores. Se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos, sin especial condenatoria en costas. El Tribunal fundamentó su fallo en las siguientes consideraciones que redactó el J.G.Q.: "I. El Tribunal prohija la relación de hechos probados que contiene la sentencia recurrida por tener buen respaldo en las piezas de convicción que cita, así como la manifestación de que no existen hechos indemostrados de importancia para la resolución de este juicio. II.- Que en realidad, además de la imposibilidad legal para conceder lo pedido se dieron también razones de oportunidad y conveniencia, lo que indujo al Consejo Nacional de Producción para no concederle a la sociedad actora un contrato de arrendamiento del monopolio de elaboración de licores; negativa que estima ilegal la parte actora, por considerar que se irrespeta con ella un contrato industrial y, por ende, al Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial; además de que se viola la necesaria interrelación y vinculación que debe existir entre el ente mayor y los entes menores. III. Ciertamente, el administrado espera que exista coherencia entre las políticas y planes con la actividad del Gobierno central y entre éste y el quehacer de la administración descentralizada, pero no se puede desconocer que en muchas ocasiones, los planes no pasan de ser buenos propósitos y que en más de los casos no sólo se requiere voluntad política, sino reformas al ordenamiento jurídico que requieren del concurso de personas ajenas a las del partido en el poder. El incumplimiento de promesas de campaña caen dentro del ámbito político; el del ordenamiento normativo público dentro de la responsabilidad estatal y de sus instituciones. Para examinar la que aquí se le atribuye al Estado y al Consejo Nacional de Producción, se hace necesario establecer los límites del contrato industrial y su relación con el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial por una parte, y por otra, la relación Estado-Consejo Nacional de Producción; así como si se cumplieron los límites de discrecionalidad por parte de este último para denegar lo solicitado por la actora. IV.- El Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, suscrito en San José de Costa Rica el treinta y uno de julio de mil novecientos sesenta y dos, en cumplimiento del artículo XIX del Tratado General de Integración Económica Centroamericano, se firmó con el objetivo de estimular, en forma conjunta, el desarrollo industrial de la región a fin de mejorar las condiciones de vida y el bienestar de sus pueblos, asegurando un mejor aprovechamiento de sus recursos, para lo cual se estableció un régimen uniforme de incentivos fiscales para el establecimiento o ampliación de la industria manufacturera, dejando nada más al régimen interno los incentivos en actividades de extracción de minerales, petróleo, gas natural, la silvicultura, la extracción de madera, la piscicultura, la caza marítima, la pesca, las industrias y actividades de servicios, actividades agropecuarias y la construcción de vivienda popular. Dependiendo de su clasificación varía el monto de las exenciones y ventajas, así como el plazo durante el cual pueden disfrutar de los beneficios.

   Fue con fundamento en el mencionado instrumento comunitario, que se clasificó y se le otorgó el contrato industrial a la antecesora de la actora; pero este contrato, no puede verse más allá de sus propios límites, que, como se dijo anteriormente, viene a establecer un régimen especial tributario, por el cual, durante cierto lapso, el beneficiario podrá importar maquinaria libre de impuestos y no pagar impuestos sobre la renta y en el que el ámbito del Derecho Internacional, superior a la ley, se reduce a los aspectos fiscales, pero que, en cuanto al funcionamiento de las empresas permanece incólume el derecho interno. Y, como las leyes son obligatorias para todos los habitantes de la República y se presumen conocidas desde la fecha de su publicación, aunque pudieron habérselo advertido, no era necesario la comunicación expresa de que tenía que conseguir una concesión para la elaboración de los licores, cuya fabricación ostenta el monopolio la Fábrica Nacional de Licores. V.- Además de que el Poder Ejecutivo y el Consejo Nacional de la Producción, en cuanto a este caso concierne, conocieron y resolvieron de materias distintas: contrato de incentivos fiscales, el primero, y arrendamiento de la concesión de elaboración de licores, el segundo, en virtud de la autonomía que conforme al artículo 188 de la Constitución Política gozan las instituciones autónomas, la decisión de uno no vincula al otro y, a pesar de la tutela administrativa, en este caso es la administración central la que debe respetar el criterio del ente especializado al que se le ha atribuido esa competencia específica, sustrayéndola de la esfera de la administración centralizada, porque hay que tomar en cuenta que los requisitos de funcionamiento deben darse primero que los de exoneraciones fiscales, y que la Fábrica Nacional de Licores es un órgano desconcentrado del ente autónomo Consejo Nacional de Producción y que se le ha otorgado la competencia exclusiva como monopolio estatal la de fabricar los artículos estancados que enumera el artículo 443 del Código Fiscal. VI.- Que como el otorgar o no la concesión de elaboración de licores estaba dentro de las facultades legales que le corresponden al Consejo Nacional de Producción y ésta se le denegó en ejercicio de ellas no sólo por razones de legalidad sino de oportunidad y conveniencia no puede dar lugar a la responsabilidad que se le exige en este proceso, y menos por los montos allí señalados, porque es necesario repetir la observación que cumplir con este requisito constituye el primer paso para inicar (sic) una empresa de tal envergadura. A pesar de las distintas interpretaciones que se le ha dado al transitorio IV de la ley 6050 del catorce de marzo de mil novecientos setenta y siete y sobre lo que el Tribunal estima que no pierde vigencia aunque la situación fáctica prevista no se llegue a dar o no pueda llegar a darse, se concluye también que aunque no distingue entre fabricación de alcohol y elaboración de licores al referirse a que no se podrán dar nuevas concesiones o contratos para la fabricación de cualquier tipo de licor y que el proyecto, a que este transitorio se refiere no permitía nuevo ejercicio por parte de los particulares del monopolio, la intención de esta norma es congelar el estado de cosas como están, sino otorgar ninguna nueva concesión de ningún tipo, hasta tanto se promulgara una ley específica sobre la materia. Además de que las razones de oportunidad y conveniencia, que se dieron dentro de los límites de la discrecionalidad, son atendibles, aún cuando algunas no se hubieran llevado a la práctica. VII.- Que en atención a algunas imprecisiones manifestadas por la señorita Juez y por el recurrente, es preciso indicar que el Consejo Nacional de la Producción también tiene capacidad de derecho privado y que el licenciado H.J. forma parte del cuerpo de abogados del Banco Central y no es un estudiante asistente. VIII.- Que al reclamarse la responsabilidad solidaria tanto del Estado como del Consejo Nacional de Producción el primero también se encuentra legitimado pasivamente para intervenir en este proceso como codemandado, independientemente de que se acoja o no tal responsabilidad, y como éste ha sido traído a juicio, no por lo que le dieron a la actora, sino por lo que le dejaron de dar, es necesario concluir que en esto al Estado no le cabe ninguna responsabilidad, y que debe acogerse entonces la excepción de falta de derecho, la de interés actual y la genérica de sine actione agit en cuanto las comprende, al igual que las interpuestas por el Consejo Nacional de Producción por las razones anteriormente expuestas. Como la legitimación, tanto la activa como la pasiva, están intimamente vinculadas con la pretensión, con independencia de que el derecho sea cierto o no, la sentencia apelada debe modificarse para denegar las excepciones de falta de personería ad causam activa y pasiva interpuestas por ambos demandados, entendidas como de legitimación, pues el problema planteado no es de representación, habida cuenta que por lo que se reclama y como se reclama, las partes activa y pasiva son las que han intervenido en este proceso. IX.- Que igualmente, el Tribunal estima que se debe apartar de lo resuelto por el Juzgado, en cuanto a las costas se refiere, habida cuenta de que, por tratarse el juicio de cuestiones básicas y fundamentalmente de interpretación, la actora ha tenido motivos bastantes para litigar, por lo que debe de eximírsele del pago de las costas al tenor de lo dispuesto por el artículo 98 inciso c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por todo lo anteriormente expuesto, procede modificar la sentencia apelada para que se lea así: Se deniegan las excepciones de falta de personería ad causam activa y pasiva interpuesta por ambos demandados, entendidos como de legitimación y se acogen las de falta de derecho e interés actual y la genérica de sine actione agit en cuanto comprensivas de las anteriores. Se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos, sin especial condenatoria en costas. Artículos 443 y 444 del Código Fiscal, artículo 50 y transitorio IV de la ley 6.050 del catorce de marzo de mil novecientos setenta y siete, decreto ley número 353 del diecinueve de enero de mil novecientos cuarenta y nueve reformado por el decreto ley 567 del diez de junio de mil novecientos cuarenta y nueve, preámbulo y artículos 1, 2, 3, 4, 5, 8, 9, 11, 12 y siguientes del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial, hoy derogado por el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, pero vigente durante el lapso a que se refiere este juicio; artículos 9 a), 10-1-1), 59.1-b), 61.1, 98-c) y 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa número 3.667 del 12 de marzo de mil novecientos sesenta y seis y sus reformas; 1 y 81 del Código de Procedimientos Civiles; 1 y 12 del Código Civil.".

5. - El Lic. M.J., en su expresado carácter, formuló recurso de casación en el que manifestó: "1-) Existencia de contrato de elaboración de licores con el Estado: En el considerando I de la sentencia impugnada el Tribunal prohija la relación de hechos probados que contiene la sentencia del Juez Primero de lo Contencioso Administrativo, dictada a las trece horas diez minutos del veintiocho de febrero de mil novecientos ochenta y seis. La sentencia del Juez de Primera Instancia en su considerando I tiene por probado como primer hecho que: "... el Poder Ejecutivo, por medio del entonces Ministerio de Economía, Industria y Comercio, concedido originalmente a la empresa "Licores, Sociedad Anónima", un contrato industrial para la elaboración de licores a base de los destilados que produce la Fábrica Nacional de Licores, así como para la fabricación de vinos, contrato que está contenido en el decreto ejecutivo 53490-Meic de 28 de octubre de 1975, publicado en el Alcance número 192 a La Gaceta número 221 del 20 de noviembre de 1975..." Tal contrato, posteriormente, fue cedido a mi representada, como también se tuvo por demostrado. Haciendo un minucioso análisis del decreto ejecutivo número 5340-Meic, llegamos a la conclusión de que con la emisión del mismo el Poder Ejecutivo lo que hizo fue ejercer la facultad de contratación que le otorgan los artículos 443 y 444 del Código Fiscal, los cuales regulan el monopolio estatal de la fabricación y elaboración de licores. El numeral 443 de ese Código establece que son artículos estancados el aguardiente, el alcohol y todas las demás bebidas alcohólicas preparadas en el país; salvo tres excepciones que dicha norma señala, las cuales no se comentan por innecesario para la resolución de la presente litis. Y el artículo 444 del mismo cuerpo normativo dispone que: "El monopolio de estos artículos se explorará por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de este título pero el Ejecutivo podrá arrendar a particulares la explotación del monopolio, o simplemente la elaboración de licores". De acuerdo con las normas citadas, el órgano competente para arrendar la elaboración de licores, lo es el Poder Ejecutivo, mediante el Ministerio respectivo. No se ha promulgado hasta la fecha norma legal alguna que expresamente transfiera esa potestad al Consejo Nacional de la Producción o a la Fábrica Nacional de Licores. El decreto 5340-Meic facultó a nuestra empresa para iniciar la elaboración de licores, y así debe declararse en sentencia. Además, al no ser competente el Consejo Nacional de la Producción para ejercer las facultades que indica el artículo 444 del Código Fiscal, el acto administrativo dictado por la Junta Directiva mediante el artículo 9 de la sesión 938 del 31 de enero de 1979 es absolutamente nulo; lo cual debió ser declarado por el Tribunal Superior. Al no haber hecho las declaratorias señaladas en los dos párrafos anteriores, el Tribunal Superior violó los artículos 443 y 444 del Código Fiscal, así como los numerales 128, 129, 158, 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública. 2-) Aprobación de la explotación de licores por Fanal. Si los señores Magistrados no aceptaran la tesis esgrimida por nosotros en el punto anterior, e interpretaran que el artículo 444 del Código Fiscal fue modificado implícitamente por el decreto ley número 567 de 10 de junio de 1949 y por la Ley 6050 de 14 de marzo de 1977 (Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción); de modo tal que la potestad de disponer del monopolio estatal de fabricación de licores corresponda a la Fábrica Nacional de Licores (Fanal) o al Consejo Nacional de la Producción; sería necesario alegar que Fanal con una serie de actuaciones dio su aprobación al contrato indicado que se celebró entre el Poder Ejecutivo y mi representada. En primer lugar, antes de la emisión del decreto 5340-Meic se le dio audiencia a la Fanal, la cual no se opuso a tal contratación. Por otro lado, la Fábrica Nacional de Licores en diversas ocasiones autorizó a mi representada para desalmacenar los concentrados necesarios para la elaboración de licores. Así, por ejemplo, mediante oficio número CN-182 Grca-77 de 23 de setiembre de 1977, el Ingeniero C.M., Director de Fanal, autorizó a nuestra empresa para la importación de mil litros de alcohol rectificado y recordó a la compañía que la solicitud de suministro de alcoholes debería presentarse a esa administración a más tardar en el mes de noviembre de ese año. Con esto último, el personero de la Fanal dio validez a la cláusula del contrato con el Poder Ejecutivo que nos autoriza a "la fabricación de licores a base de destilados que produce la Fábrica Nacional de Licores" (párrafo primero del artículo 1 del decreto 5340-Meic). Y no sólo eso, sino que, al recordarnos que debíamos presentar la solicitud de suministro de alcoholes, la Fanal implícitamente contrató con nuestra empresa el suministro de tales materias y autorizó a la misma para la elaboración de licores; es decir, dispuso en favor de mi representada de las facultades de monopolio contempladas por el artículo 444 del Código Fiscal. Según el párrafo segundo del artículo 1008 del Código Civil, el consentimiento en los contratos puede ser expresado de palabra, por escrito o por hechos de los que necesariamente se deduzca. Los hechos narrados ponen de relieve de modo inequívoco que Fanal y el Estado otorgaron concesión para la elaboración de licores a mi representada y, por esta razón, el Consejo Nacional de la Producción no estaba facultado para denegar tal concesión, pues la misma ya existía, sino que lo que pudo haber hecho era revocarla con base en motivos válidos (en caso de que los mismos existiesen). Al no declarar todo esto en sentencia, el Tribunal Superior violó los artículos 1008 párrafo segundo y 1022 del Código Civil; así como los numerales 228 y 235 del Reglamento de la Contratación Administrativa; 128, 129, 132, 158, 166, 167, 190, 191, 192, 193, 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública. 3- Antijuridicidad del acuerdo del CNP impugnado: En caso de que se aceptara la tesis de que es a la Fábrica Nacional de Licores o al Consejo Nacional de la Producción a quien le corresponde ejercer las facultades del artículo 444 del Código Fiscal, consideramos que ante toda la gama enumerada de circunstancias, la Junta Directiva del Consejo Nacional de la Producción estaba en la obligación de celebrar con nuestra compañía un contrato de arrendamiento de explotación del monopolio de licores o de elaboración de los mismos, pues a- La conducta de Fanal indicada en el punto anterior, había comprometido al CNF por ser una dependencia suya, pues, en el plano real se dio un contrato tácito que permitía la elaboración de licores a nuestra empresa, y se dio aprobación a las actividades realizadas hasta el momento por la compañía, todo lo cual consolidó nuestra situación jurídica como productores de licores. Alega la parte demandada, que el acto impugnado en este proceso, tomado mediante el artículo 9 de la sesión número 938 del 31 de enero de 1979, se fundó no sólo en razones de legalidad, sino también en motivos de oportunidad y conveniencia. Estos últimos motivos se rigen por los principios consagrados en los artículos 15, 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales indican que los actos discrecionales no deben perjudicar los derechos del administrado, ni ser contrarios a los principios de la lógica, justicia y conveniencia. El decreto 5340 había obligado a nuestra empresa a efectuar una inversión sumamente alta, calculada por el perito en más de ocho millones de colones. Tal inversión se hizo en 1978, cuando el colón valía diez veces más que ahora. Por otro lado, Fanal autorizó la importación de materia prima por parte de nuestra empresa; y nos puso en conocimiento de que estaba dispuesta a suplirnos del alcohol necesario para nuestras operaciones. Todo esto consolidó nuestra situación jurídica, concediéndonos una serie de derechos adquiridos. El CNF al denegar el contrato de arrendamiento de monopolio de licores o de elaboración de éstos, no solo violó nuestros derechos adquiridos, sino que contravino los más elementales principios de justicia, causándonos una pérdida millonaria. Por esta razón, el Tribunal Superior al no declarar la nulidad del acto, violó los artículos 15, 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública. b-) El artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, establece la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo; y dispone que todos los entes públicos deben respetar los decretos del Poder Ejecutivo. Al dictar el acto impugnado, el CNF violó el decreto 5340, por lo que tal acto debe ser anulado. Al no proceder a su anulación el Tribunal Superior violó el artículo 6 ya señalado, así como el decreto dicho. c-) El decretos 5340 otorga una serie de estímulos y exenciones a nuestra empresa. Ello esboza una política general del Poder Ejecutivo dirigida a estimular a aquellas fábricas productoras de licores a base de destilados de la Fanal. El acto del CNF que impugno, se fundamenta en la circunstancia de que el otorgamiento de un contrato de arrendamiento del monopolio de elaboración de licores a mi representada, sería inconveniente por venir a aumentar la competencia para la Fanal y los proyectos de expansión de la misma. Este razonamiento administrativo se contrapone con la política general asumida por el Poder Ejecutivo en esta materia. Los artículos 188 de la Constitución Política, 26, 27 y 98 de la Ley General de la Administración Pública consagran la obligación de los entes descentralizados de someter todos sus actos a las políticas generales dictadas por el Poder Ejecutivo; de modo que los actos que vallan en contravención a las mismas, adolecen del vicio de nulidad. Por lo tanto, el Tribunal Superior, al no decretar tal nulidad, violó la normativa citada, así como los artículos 6, 11, 13, 15, 132, 133, 158, 160, 165, 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública. 4-) Transitorio Iv de la Ley Orgánica del CNF: Manifiesta el Tribunal Superior que el acto impugnado es válido pues se fundamentó en el Transitorio IV de la Ley 6050 del 14 de marzo de 1977, que se encuentra vigente. Tal transitorio dispone que: "Mientras no haya sido aprobado el proyecto de Ley Reguladora del Monopolio de Licores y Constitutiva de la Destilería Nacional (expediente de la Asamblea Legislativa número 7321), no se podrán dar nuevas concesiones o contratos para la fabricación de cualquier tipo de licor". El expediente 7321 fue archivado, por lo que nunca podrá convertirse en ley de la República. Ante tal situación, el transitorio mencionado pierde vigencia: por ser imposible el cumplimiento de la condición resolutoria a la que está sujeto. Dicho criterio fue esbozado por la Procuraduría General de la República, mediante dictamen del 11 de enero de 1979, en el cual se manifestó que no existe impedimento legal alguno para que la Fábrica Nacional de Licores pueda arrendar la explotación del monopolio de licores. El artículo 10 del Código Civil fue violado por el Tribunal Superior, pues dispone que las normas se interpretarán en relación con el contexto, y atendiendo a su espíritu y finalidad. Pretender que el transitorio IV se encuentra vigente viola los más elementales principios de hermenéutica jurídica. Por otro lado, debe tomarse en consideración que el acto administrativo impugnado únicamente se fundamenta en razones de oportunidad y conveniencia; y no cita dentro de sus fundamentaciones la existencia del transitorio IV; por lo tanto, hubo error de hecho en la apreciación de la prueba documental sobre este acto por parte del Tribunal. 5-1) Responsabilidad administrativa: El artículo 2 del decreto número 5340-Meic, sin indicar ningún tipo de condición o trámite previo establece que la empresa estará obligada a lo siguiente: a- instalar la planta industrial en San José, con una inversión mínima de 388.720 colones. b- Iniciar la instalación de la planta dentro de los dos meses contados a partir de la publicación del decreto y concluir las instalaciones e iniciar la producción dentro de tres meses contados a partir de esa fecha. dicho decreto exige una pronta instalación de la fábrica y un rápido inicio de la producción, sin manifestar que era necesario hacer gestiones ante el CNP ni ante Panal. De su simple lectura y del estudio del artículo 444 del Código Fiscal, se llega a la conclusión de que la empresa en ese momento estaba autorizada para iniciar la producción de licor. La tesis esgrimida en el punto 1, sobre la competencia del Poder Ejecutivo para autorizar a particulares la elaboración de licores, es bastante respetable, pues no existe norma que de modo expreso y claro otorgue al CNP o a la Fanal, el ejercicio de tal competencia. Resulta interesante hacer notar que en los dos dictámenes de la Procuraduría General de la República, de fechas 11 de enero de 1979 y 19 de diciembre de 1984, los cuales constan en autos, se indica que la capacidad para ejercer dicha competencia es la Fábrica Nacional de Licores. Y en la litis quien la ejerció fue el Consejo Nacional de Producción. Por otro lado, debo indicar que la Fanal autorizó el desalmacenaje de concentrados para nuestra compañía y la importación de materia prima; y que, además, nos solicitó que indicáramos la cantidad de destilados que necesitábamos. Todo ello nos hizo pensar que nuestra situación jurídica estaba perfectamente consolidada y que no requeríamos de ningún trámite especial para iniciar nuestras actividades. Por lo anterior, si se considerara que el acto impugnado es perfectamente legal, solicitamos a los señores Magistrados que condenen al Estado y al Consejo Nacional de la Producción al pago de los daños y perjuicios que nos irrogaron por no advertirnos que no estábamos a derecho, y hacernos creer más bien, con su proceder, que estábamos facultados para la fabricación de licores. También el Estado es responsable por emitir una legislación confusa en materia de licores. La ley debe ser clara para que exista seguridad jurídica, de modo que los administrados puedan saber a qué atenerse. Por lo tanto, consideramos que la sentencia impugnada, al no condenar a los demandados al pago de daños y perjuicios, violó los artículos 190, 191, 192 y 194 de la Ley General de la Administración Pública. Con base en lo expuesto, solicitamos se acoja este recurso y se declare con lugar esta demanda en todos sus extremos.".

6. - En los procedimientos se han observado las prescripciones legales. Se dicta esta sentencia fuera del plazo de ley, pero dentro del concedido por la Corte Plena.

   Redacta el Magistrado Montenegro; y

   CONSIDERANDO:

   1. La Ley No. 30 del 1 de abril de 1903 restauró la vigencia de los artículos 443 y 444 del Código Fiscal, disposiciones reguladoras del monopolio en la producción de licores a favor del Estado. Señalan dichas normas que el monopolio será explotado por "el Gobierno", que el "Poder Ejecutivo" podrá arrendar a particulares la explotación del monopolio o simplemente la elaboración de los licores (artículo 444 Ibídem), y que la actividad de producción se realizará a través de la Fábrica Nacional de Licores (artículo 449 Ibídem). Posteriormente, mediante Decreto Ley No. 567 del 10 de junio de 1949, la Fábrica Nacional de Licores (FANAL) fue adscrita administrativamente al Consejo Nacional de Producción, entidad autónoma descentralizada. Así, el monopolio en la producción de licores continua existiendo a favor del Estado, pues no ha habido reforma legal alguna que disponga lo contrario, mas bien se ha legislado en el sentido de fijar las competencias derivadas de su ejercicio, a cargo del Consejo Nacional de Producción. Atribución de competencias que resulta de la adscripción de la FANAL a la estructura orgánica de dicha entidad, pues la Fábrica en realidad constituye la manifestación material del monopolio. Resulta difícil deslindar entre la unidad de producción llamada FANAL y el monopolio que por disposición legal protege a la primera. Así lo entendió el legislador al promulgar la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción cuando intituló el Capítulo IX: "D.M. de Licores y de la Fábrica Nacional de Licores", y acto seguido, en el artículo 50, los asimila a una sola cuestión, la Fábrica. Por otra parte, no es posible admitir que las facultades del poder público sean comunes a diversos entes públicos, pues se impone que se fijen competencias para cada uno, fundamentalmente en razón de la materia y para efectos de organización administrativa. La competencia del Consejo Nacional de Producción en la administración de la FANAL, conduce a la conclusión de que es ese ente el competente para ejercer las facultades derivadas del monopolio en cuestión, máxime si se observa que no existe otra entidad pública a la que por disposición normativa expresa se haya atribuido esa competencia. La misma sociedad actora, al haber solicitado los permisos al Consejo, cuya denegatoria, a la postre, dio lugar al subjúdice, admitió, en ese momento al menos, que a esta entidad era a quien correspondía tomar la decisión que ella instó.

   2. El otorgamiento de beneficios fiscales a Licores S.A., mediante el Decreto Ejecutivo N 5340, del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, que más tarde se cedería a la aquí actora, se dispuso con fundamento en el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales para el Desarrollo Industrial. Fue, de consiguiente, un acto de trascendencia exclusivamente fiscal, que tiene por lo mismo limitados sus efectos a dicho ámbito. En esta inteligencia, pretender que implique, además, un permiso tácito para producir licores en nuestro país, es desbordar el contenido de ese acto y por añadidura atribuir a un órgano -el Poder Ejecutivo- una competencia que no le corresponde. En efecto, como ya se expuso, quien debe otorgar el permiso para la fabricación de licores es el Consejo Nacional de Producción, por lo que ni expresa y mucho menos tácitamente podría el Poder Ejecutivo arrogarse esa facultad. Es menester considerar que una determinada actividad, como es el caso de la fabricación y venta de licores, puede requerir de diversas autorizaciones provenientes de entidades públicas diferentes. En el caso de la fabricación de licores, posiblemente se requieran permisos del Ministerio de Salud, de la Municipalidad respectiva, del Instituto de Vivienda y Urbanismo, además de la del Consejo de Producción; de aquí que pretender que por haber obtenido la persona el otorgamiento de aquellos beneficios se deba inferir que quedan por eso allanados los demás condicionamientos para el ejercicio de la actividad, es un despropósito. S., entonces, que bajo ningún concepto es lícito aceptar que el otorgamiento de los beneficios fiscales sustituya la voluntad del ente competente en lo tocante a la autorización específica para producir licores. No existe fundamento para pensar que el Consejo Nacional de Producción estaba compelido a autorizar el funcionamiento de la empresa productora de licores por la existencia de un decreto ejecutivo previo que otorgaba al solicitante beneficio fiscales, pues es el único órgano que, con fundamento en motivos de legalidad y oportunidad, puede acordar o denegar el arriendo en la producción de licores. Precisamente, como motivo de legalidad el Consejo invocó el Transitorio IV de la Ley No. 6050 de 14 de mayo de 1977, que reforma la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción; señala: "Mientras no se haya aprobado el Proyecto de Ley Reguladora del Monopolio de Licores y Constitutiva de la Destilería Nacional, no se podrán dar nuevas concesiones o contratos para la fabricación de cualquier tipo de licor". La invocación de la norma citada es acertada, pues ese transitorio tenía aún alcance normativo en la fecha que la actora gestionó la autorización y en la data que el Consejo debió conocerla, de modo que la discusión respecto a la imposibilidad de la norma transitoria, en razón de haberse archivado años después el expediente administrativo bajo el cual se tramitaba ese proyecto de ley, resulta ociosa. Los motivos de oportunidad quedaron expresados en el propio texto del acuerdo impugnado, que dice: "...acorde con la facultad que confiere al Consejo Nacional de Producción los artículos 443 y 444 del Código Fiscal, toda vez que ello (la autorización) iría en detrimento de los mismos sistemas de mercadeo de los licores que se están implantando en la Fábrica Nacional de Licores, con miras a los planes de expansión en la producción que están previstos para la Planta de la Fábrica Nacional de Licores que se construye en Grecia...". En resumen, el contrato industrial no puede equipararse a un contrato para arrendar el monopolio, pues son contratos de naturaleza y fines distintos, cuya competencia para ser dictados corresponde a órganos diferentes.

   3. Aduce el recurrente que el Decreto Ejecutivo No. 5340 MEIC y la autorización de la FANAL para el desalmacenaje de concentrados para la producción de licores, constituyen actuaciones que, a la postre, a través de una autorización tácita, crearon derechos a su favor. Al respecto, cabe insistir en el contenido del considerando anterior, donde se expuso con claridad que las autoridades del Poder Ejecutivo competentes para clasificar una empresa dentro del Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales para el Desarrollo Industrial no tienen facultad alguna para administrar el monopolio de licores del Estado, con mucha menos razón sus actuaciones pueden llegar a consolidar en forma "tácita" derechos a favor del administrado concernientes a esa materia, por lo que si el Poder Ejecutivo hubiera actuado en el sentido de otorgar esos derechos, aparte de los fiscales que sí está facultado para otorgar, habría incurrido en un acto nulo por incompetencia absoluta. Por otra parte, la constitución de derechos como resultado de la autorización de la FANAL a la actora para el desalmacenaje de concentrados para la fabricación de licor, no es atendible, pues no se tiene como hecho probado que tal conducta haya sido reiterada, al grado de llegar a producir derechos de gravosa adquisición, como pueden ser los que permitan romper un monopolio que, por disposición legal, ha sido otorgado al Estado. La existencia de esas aisladas autorizaciones no puede erigirse en argumento para afirmar que existió de parte de la Administración una manifestación de voluntad favorable a lo solicitado; sobre todo si se considera que pudieron ser producto de un error y ya sabemos que un error no crea derecho.

   4. Habría sido deseable que la autorización para explotar el monopolio de licores precediera a la concesión de incentivos fiscales. Como no ocurrió así, lleva razón el Tribunal Superior al señalar una desarmonía en la actividad de los órganos estatales. Pero no se puede ignorar que esta situación fue propiciada por la misma actora, que gestionó los beneficios antes que el arrendamiento, sin considerar que la actuación originaria y más importante del Estado era el contrato que debió concertarse con el Consejo Nacional de Producción y que de su existencia dependía la validez de toda otra actuación derivada de la titularidad en la explotación del monopolio, como sería la obtención de los beneficios fiscales. De aquí que si se quiere endilgar un error al Estado, la actora sin duda habría contribuido a éste y entonces mal podría pretender que se le indemnice por haber iniciado actividades e invertido en la empresa, si la supuesta actuación equivocada se debió en buena medida a su propia culpa.

   5. La solución que dio al caso el Tribunal Superior es, de consiguiente, ajustada a derecho, por lo que no existen las infracciones que se aducen en el recurso. Como corolario, se impone la desestimación de éste, con sus costas a cargo de su promotor.

   POR TANTO:

   Se declara sin lugar el recurso, con sus costas a cargo de la parte que lo estableció.

   Edgar Cervantes Villalta

   Ricardo Zamora C. Hugo Picado Odio

   Rodrigo Montenegro T. Ricardo Zeledón Z.

   Henry Alpízar Rojas

   Secretario MSA