Sentencia nº 02623 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 23 de Mayo de 1995

Exp: 91-001402-007-CO-A

Res: 02623-95

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. S.J., a las quince horas treinta y nueve minutos del veintitrés de mayo de mil novecientos noventa y cinco.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por J.A.H.V., mayor, casado, de S.J., cédula de identidad número 0-000-000, en su calidad de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Club Dominó S.A., contra los artículos 6, 7, 10 y 13 del Reglamento a la Ley de Juegos, decreto ejecutivo No. 3510-G de 24 de enero de 1974; los incisos 2, 3 y 4 del artículo 394 y el inciso 5 del artículo 401, ambos artículos del Código Penal; y los artículos 423, 424, 425, 426 y 427 del Código de Procedimientos Penales.

RESULTANDO

1. En memorial presentado a las siete horas treinta minutos del diecisiete de junio de mil novecientos noventa y uno, J.A.H.V., en representación de la empresa Club Dominó S.A., interpone esta acción de inconstitucionalidad contra los artículos 6,7,10 y 13 del Reglamento a la Ley de Juegos, decreto ejecutivo No. 3510-G de 24 de enero de 1974; los incisos 2,3 y 4 del artículo 394 y el inciso 5 del artículo 401, ambos artículos del Código Penal; y los artículos 423, 424, 425, 426 y 427 del Código de Procedimientos Penales (sobre los motivos de la acción, véase infra, resultando 10).

2. En el memorial inicial de la acción, J.A.H.V. expone que su representada tiene tres causas pendientes en la Alcaldía Segunda de Faltas y Contravenciones de San José, bajo los expedientes 408-D-91, 409-BR-91, y 502-BR-91, en los que se invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas como medio razonable de amparar sus derechos; posteriormente, en memorial presentado a las dieciséis horas cuatro minutos del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y uno, citó también otra causa pendiente en la Alcaldía Primera de Faltas y Contravenciones de San José, expediente 267-M-91, en que se pretende la aplicación de las normas impugnadas en esta acción.

3. Por resolución de las nueve horas del dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y uno, se previno al actor cancelar timbres fiscales relativos a la certificación de su personería y aportar copias de otros documentos, prevención que el actor cumplió en todos sus extremos a las ocho horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de setiembre de mil novecientos noventa y uno.

4. Por resolución No. 6699-93 de las quince horas del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, aclarada en resolución No. 0088-I-94 de las ocho horas treinta y ocho minutos del once de febrero de mil novecientos noventa y cuatro, se rechazó de plano la acción en cuanto al inciso 3 del artículo 394 y el inciso 5 del artículo 401, ambos del Código Penal, y no se admitió la legitimación para el caso de las causas penales tramitadas en la Alcaldía Segunda de Faltas y Contravenciones bajo los expedientes 408-D-91 y 409-BR-91.

5. Por resolución No. 0479-I-94 de las trece horas treinta y cuatro minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, se rechazó de plano la acción en cuanto impugna el artículo 10 del Reglamento a la Ley de Juegos, y se rechazó por el fondo en cuanto a los incisos 2 y 4 del artículo 394 del Código Penal, y a los artículos 423, 424, 425, 426 y 427 del Código de Procedimientos Penales.

6. Por resolución de las siete horas cuarenta y cinco minutos del veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, se dio audiencia a la Procuraduría General de la República y se ordenó la publicación de los avisos de ley en el Boletín Judicial, todo en relación con los artículos impugnados del Reglamento de la Ley de Juegos, números 6, 7 y 13.

7. En memorial presentado a las dieciséis horas quince minutos del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, el Procurador General Adjunto contestó la audiencia (véase infra, considerando 11).

8. Los avisos correspondientes a este asunto se publicaron en el Boletín Judicial de los días dieciséis, diecisiete y dieciocho de enero, y veintiséis, veintisiete y veintiocho de junio, de mil novecientos noventa y cinco.

9. Por resolución de las quince horas quince minutos del veintiocho de febrero de mil novecientos noventa y cinco, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Procuraduría General de la República, y se pasó el expediente al Magistrado C.A.R., para su estudio.

10. En el memorial inicial de la acción (véase supra, resultando 1), el actor impugna: a) El artículo 6 del Reglamento a la Ley de Juegos porque esta última no contiene ninguna prohibición de jugar dos o más juegos a la vez, o limitaciones en cuanto a que se practiquen en locales separados o con divisiones móviles, y porque el artículo 6 es contrario a las reglas de la técnica, lo que significa que el Poder Ejecutivo regula derechos constitucionales mediante un decreto ejecutivo y crea restricciones a la actividad de los particulares que la ley no impone, con violación de los artículos 9, 11, 41, 46, 105, inciso 1 del 121 e incisos 3 y 18 del 140; b) El artículo 7 del citado Reglamento, porque crea una restricción no prevista en la Ley de Juegos, con infracción de las mismas disposiciones constitucionales; y c) El artículo 13 del mismo Reglamento, porque la Ley de Juegos solo limita las horas de apertura y cierre de los billares, pero no de los casinos o de las salas de juego, de manera que el artículo 13 se opone especialmente a los artículos 9, 11 y 39 de la Constitución y los principios de legalidad, de reserva de ley y de tipicidad.

11. En el memorial en que la Procuraduría General de la República contesta la audiencia que le fue conferida (véase supra, resultandos 7 y 9), el Procurador General Adjunto manifiesta: a) Que el accionante no indica claramente los artículos constitucionales que infringen las disposiciones impugnadas, de donde podría derivarse un posible incumplimiento del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; b) Que según las causas judiciales que sirven de asunto previo a la acción, la empresa accionante opera al menos dos casinos en San José, materia que no está regulada prioritariamente por la Ley de Juegos y su Reglamento: para los casinos, la regulación procede -con carácter de especialidad- del artículo 8 de la Ley No. 7088 y del decreto ejecutivo No. 20224-G de 15 de enero de 1991, de todo lo cual resulta que las limitaciones de los artículos 6 y 7, impugnados, no son aplicables a los casinos, y por ende, no lo son a la sociedad recurrente, que -en fin- carece de legitimación para accionar contra estos dos artículos; y c) Que los reparos contra el artículo 13 son procedentes, porque la redacción de este artículo es vaga e imprecisa en cuanto a la sanción aplicable a las conductas que se reputan como prohibidas.

12. El artículo 10 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional dispone que en el caso de las acciones de inconstitucionalidad, la Sala ordenará -necesariamente- una comparecencia oral para que los interesados formulen conclusiones antes de la sentencia, pero sin perjuicio de aplicar el artículo 9 de la misma Ley, que la faculta para acoger interlocutoriamente una acción de inconstitucionalidad cuando considere suficiente fundarla en sus propios precedentes o jurisprudencia.

R. elM.A.R.; y

CONSIDERANDO

I. Sobre la aplicación del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Como ya se ha mencionado (supra, resultando 12), el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala para acoger interlocutoriamente una acción de inconstitucionalidad cuando considere suficiente fundarla en sus propios precedentes o jurisprudencia, prescindiendo, en tal caso, de la comparecencia oral que demanda el artículo 10 de la misma Ley. Así sucede, como se verá de lo que sigue, en el presente asunto, de manera que la Sala entra a conocer sin más trámite de la acción.

II. Sobre los reparos de forma. La Procuraduría General de la República sugiere que el accionante no ha cumplido con la formalidad de citar de manera concreta las normas o principios que el actor considera infringidos (cosa que prescribe el párrafo final del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Pero este reparo carece de fundamento, porque el actor se refiere en términos suficientes a las normas y principios que a su juicio infringen los artículos impugnados, como se refleja en el resultando 10 de la presente resolución.

III. Sobre la legitimación de la actora. También considera la Procuraduría General de la República que la actora carece de legitimación para impugnar en esta vía los artículos 6 y 7 del Reglamento a la Ley de Juegos, porque estas disposiciones no son aplicables en su caso. No obstante, sin prejuzgar sobre lo que pudiera resolverse en sede penal en los procesos que la actora invoca como soporte de la acción -para los efectos del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, téngase presente que en relación con dos de las causas citadas a este efecto por la actora (las que se tramitan en la Alcaldía Segunda de Faltas y Contravenciones de San José, bajo expedientes 408-D-91 y 409-BR-91) ya hubo pronunciamiento de la Sala (en la resolución 6699-93 de las quince horas del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres) en el sentido de que no son idóneas para fundar la legitimación de aquella. Pero en cuanto a las demás, son causas que se siguen por infracción al Reglamento a la Ley de Juegos, sin que sea materia de la competencia de la Sala establecer si en definitiva es esa u otra la normativa finalmente aplicable en tales casos -puesto que esa competencia es claramente de la jurisdicción penal-. Dadas estas circunstancias, no se hace objeción a la legitimación de la actora.

IV. Sobre el objeto de la acción. El objeto de esta acción ha quedado reducido por obra de las resoluciones números 6699-93 de las quince horas del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres (que rechazó de plano la acción en cuanto al inciso 3° del artículo 394 y el inciso 5° del artículo 401 del Código Penal) y 0479-Y-94 de las trece horas treinta y cuatro minutos del veinte de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro (que rechazó de plano la acción en cuanto impugna el artículo 10 del Reglamento a la Ley de Juegos número 3510-G de 31 de enero de 1974 y se rechazó por el fondo en cuanto a los artículos 394 inciso 2) y 4) del Código Penal y 423, 424, 425, 426 y 427 del Código de Procedimientos Penales), a establecer si los artículos 6, 7 y 13 del Reglamento a la Ley de Juegos, Decreto Ejecutivo Número 3510-G del 24 de enero de 1974, son constitucionales, o sí por el contrario, son producto de una extralimitación del Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus potestades reglamentarias, con violación de los principios constitucionales de reserva de ley, legalidad y tipicidad.

Los artículos en cuestión disponen:

"Artículo 6. Queda prohibida la realización simultánea de dos o más juegos dentro del mismo local. Cada modalidad o juego deberá realizarse en local separado. Cuando se instalen juegos anexos o contiguos a restaurantes, sus divisiones serán móviles, de tal manera que permitan visibilidad amplia de todos los locales en el mismo recinto."

"Artículo 7. Los locales en que se realicen los juegos que este Reglamento permite, no podrán ser abiertos antes de las dieciocho horas y cerrarán de acuerdo con el horario señalado en la Ley sobre Venta de Licores, artículos 27 y 35, según las diversas patentes otorgadas. Cuando se establezcan juego en billares públicos, además de cumplir con los requisitos del presente reglamento, la hora de apertura y cierre será la que indica el artículo 13 de la Ley de Juegos."

Artículo 13. Las transgresiones al presente Reglamento serán sancionadas conforme lo estipulan los artículos 305, 392 inciso 7) y 8), 394 incisos 2), 3) y 4) y 401 inciso 5) del Código Penal y los artículos correspondientes a la Ley de Juegos.

V. Sobre la potestad reglamentaria. La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo ha sido interpretada por esta S. en diferentes sentencias. Así, por ejemplo, en la sentencia número 243-93 de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres, se dijo:

" La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador."

También en la sentencia número 5227-94 de las quince horas seis minutos del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, se expresó en lo que interesa:

... que a dicho ente estatal se están arrogando facultades de imperio, por cuanto de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, 121 inciso 1.), 123 a 129, y 140 inciso 18.) de la Constitución Política, únicamente la Asamblea Legislativa tiene asignadas competencias legislativas. En relación con lo anterior, es dable especificar el ámbito propio del reglamento, para así poder determinar la posible violación alegada. La potestad reglamentaria, propia de la Administración Pública, viene reconocida en la misma Constitución Política, sin embargo, no define el dominio propio de la ley y el reglamento, por lo que se ha interpretado que el de la ley es ilimitado, dejando una esfera estrecha y subordinada a la ley para el reglamento. Así, el artículo 140 incisos 3.) y 18.) de la Carta Magna, regula la potestad reglamentaria como atribución del Poder Ejecutivo, no obstante que es en extremo conciso.

Como puede verse, la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de parte del Poder Ejecutivo, supeditando el reglamento a la ley dentro del orden jerárquico de las normas por ser un poder normativo complementario del poder legislativo.

V. SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 6: Este artículo norma supuestos no contemplados por el legislador, innovando en materia que éste último -por cualquier razón- no reguló. Así, en la Ley de Juegos, Número 3 de 31 de agosto de 1922 (que en lo sucesivo se mencionará como la Ley de Juegos), la única referencia que se hace es al lugar donde deben desarrollarse los juegos, y está contenida en el artículo 19 que dispone:

"Los billares y demás establecimientos públicos no pueden tener comunicación con el interior de las casas en que se encuentran o con otra contigua: Los Gobernadores y Jefes Políticos harán cerrar el establecimiento de quien desobedezca e impondrán a éste multa de diez a cincuenta colones".

La norma transcrita refiere a los billares y establecimientos públicos donde se practiquen juegos permitidos. Es decir, este artículo establece una prohibición consistente en que esa clase de establecimientos "no pueden tener comunicación con el interior de las casas...", pero nada dice -como sí lo hace el artículo 6 del Reglamento- acerca de otras prohibiciones realmente distintas de la anterior. Ahora bien: más allá de la cuestión más general de si la Ley de Juegos solo es aplicable en los supuestos en que los juegos permitidos se realizan como parte del giro de empresas o establecimientos comerciales, o lo es también cuando los juegos son realizados privadamente y sin fines de lucro, es evidente que no son destinatarios del artículo 19 de la Ley tales empresas o establecimientos, que, al dedicarse a esta actividad, ejercitan una libertad (la de comercio), ciertamente regulado pero lícita. La regulación incide, pues, en la libertad de comercio, y dada su vocación restrictiva y hasta impeditiva, tales limitaciones o prohibiciones están reservadas a la ley. A este respecto, ha dicho la Sala:

"El artículo 46 de la Constitución Política, que se cita como violado, consagra el principio de libertad empresarial. Dispone la referida norma, en lo que interesa, que "Son prohibidos los monopolios de carácter particular y cualquier acto, aunque fuera originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura o industria". En tesis de principio, una interpretación literal podría llevarnos al error de sostener que esa libertad -en cuanto tal- se encuentra sustraída de todo tipo de regulación o limitación por parte del Estado y, en consecuencia, estimarlas violatorias de la Carta Fundamental, lo cual es desacertado. En ese orden de ideas, cabe advertir que las normas constitucionales deben interpretarse de manera armónica, de tal forma que se compatibilicen bajo el mismo techo ideológico que las informa. Así, el artículo 28 párrafo segundo de la Constitución, dispone que "Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a terceros, están fuera de la acción de la ley". Dicha norma, interpretada sistemáticamente con la anteriormente transcrita, nos permite concluir que la libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado, siempre y cuando -claro está- no traspase los límites de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. En ese mismo sentido, esta S. ha expresado que el artículo 28 constitucional, visto como garantía, "...implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones de ese artículo en su párrafo 2°, el cual crea, así, una verdadera "reserva constitucional" en favor del individuo, a quién garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público." (véase la sentencia N° 1635-90 de las 17:00 horas del 14 de noviembre de 1990).

Esa misma garantía está desarrollada en el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública que dispone: " 1.- El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes. 2.- Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia". En el fallo últimamente citado, se expresó que "...no es cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por dicho artículo 28, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente, los reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo". Aplicada esta doctrina al caso del artículo 6 del Reglamento, la consecuencia lógica es la inconstitucionalidad de éste

IV. SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 7. Aquí la Ley de Juegos se limitó a regular solamente el horario de los juegos de billar, excluyendo a otros establecimientos públicos donde se realicen juegos permitidos. El artículo 13 de la Ley dispone :

"En las capitales de provincia y demás ciudades, los billares públicos sólo podrán abrirse de las cuatro de la tarde a las once de la noche, en los días de trabajo, y de las doce del día a las once de la noche en los días de fiesta legal. En las otras poblaciones, estos establecimientos se abrirán de las doce del día a las diez de la noche en días feriados, y de las seis de la tarde a las diez de la noche en los días de trabajo. Por cada vez que se contravenga esta disposición, se impondrá al dueño del billar cinco colones de multa. A la tercera reincidencia se cerrará el billar por la policía y quedará el dueño inhabilitado para tener esta clase de establecimientos por sí o por medio de terceros".

Por ello es que este Tribunal estima que resulta excesivo que el Poder Ejecutivo altere el espíritu legislativo por medio del reglamento, estableciendo horarios a otras actividades que no son las contempladas expresamente por la legislación de que se trata, lo cual tiene como consecuencia, entre otros, la violación del citado artículo 28 de la Constitución Política, pues nada obsta para que en los locales de particulares (de personas físicas o jurídicas que hacen de estos juegos una actividad empresarial) se realicen dos o mas juegos a la vez dentro de un mismo recinto, y se prescinda de horarios para su apertura y cierre. El artículo 7 del Reglamento es enumerativo en cuanto a los establecimientos públicos donde se realicen juegos permitidos, porque la parte final es simplemente una norma eco de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley para el caso de los billares. En conclusión, el argumento que la Sala sostiene para tener por inconstitucional el artículo 6 del Reglamento, lo es también para el artículo 7.

V.- SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTICULO 13. Tanto el accionante como la Procuraduría General de la República indican que el mencionado artículo contiene un marcado grado de indeterminación acerca de cuales conductas son sancionadas conforme a un determinado artículo del Código Penal, lo que atenta contra el principio de legalidad y tipicidad, pues la remisión que hace a los artículos 305, 392 incisos 7) y 8), 394 incisos 2), 3) y 4) y 401 inciso 5) del Código Penal o los artículos correspondientes a la Ley de Juegos deja ver una norma penal en blanco que no determina ninguna conducta reprochable. Refiere el representante del Estado, acertadamente, que ya esta S. ha sido reiterativa en el tema, refiriendo específicamente a la sentencia número 1876-90 de las 16:00 horas del 19 de diciembre de 1990, donde se dijo:

" II. El principio de legalidad exige, para que los ciudadano puedan tener conocimiento sobre si sus acciones constituyen o no delito, que las normas penales estén estructuradas con precisión y claridad, lo que se complica en los casos en que no todos los elementos del tipo se encuentran en la misma norma, a ello se le conoce como legislación incompleta, problema que en doctrina se estudia bajo la doctrina de leyes penales en blanco, denominación bajo la que se analiza el problema causado por la no plenitud del tipo; sea cuando se necesita recurrir a otra norma de igual, superior o inferior rango, para lograr el tipo totalmente integrado. Nuestro Código Penal no es ajeno al problema, en el artículo 292 para establecer la acción típica se debe necesariamente recurrir a la Constitución Política pues es en ella en donde se señalan los organismos primarios del Estado y sus facultades... Se dijo que también existen leyes penales en referencia, o en blanco, que se remiten a otra de rango inferior, para completar su contenido, así el artículo 241 del Código Penal, para reprimir la autorización de actos indebidos de los directores, administradores, gerentes o apoderados de sociedades mercantiles o cooperativas, señala que lo hace quien preste su concurso o consentimiento a actos contrarios a la ley o a "los estatutos" de los que pueden derivar algún perjuicio para el representado o para el público, el artículo 394 argüido de inconstitucional en ,a presente acción, es otro claro ejemplo de esta técnica legislativa...Es criterio de la Sala que esa técnica no se parta del marco constitucional de división de Poderes, siempre que el Ejecutivo se mantenga dentro del marco propio de sus atribuciones constitucionales y que la ley que remite establezca con suficiente claridad los presupuestos de la punibilidad, así como la clase y extensión de la pena".

También se hizo referencia a las sentencias número 2757-93 de las 14:45 horas del 15 de junio de 1993 y 5755-94 de las 14:57 horas del 4 de octubre de 1994. En el primer pronunciamiento se señaló:

"VI ).- Se alega violación al principio de legalidad, -puesto que se considera una utilización indebida de "tipos penales abiertos" en la ley cuestionada. La doctrina del Derecho Penal más autorizada ha definido los tipos penales abiertos, como aquellos a los que la materia de prohibición remite a la determinación judicial, omitiendo el legislador incluir en el tipo penal la materia de prohibición. Es comúnmente aceptado que los tipos abiertos, en tanto entrañan un grave peligro de arbitrariedad, lesionan abiertamente el principio de legalidad. Sin embargo, no encuentra la Sala que la Ley de Protección al consumidor recurra a los denominados "tipos abiertos". Es frecuente que dada la especialidad de la materia y la rapidez con que pueden variar las circunstancias -la materia económica y comercial es una de ellas- el legislador se vea obligado a recurrir a la técnica, en todo caso excepcional, de las denominadas leyes penales en blanco. La constitucionalidad de esta técnica legislativa es generalmente admitida, en tanto tenga límites que permitan impedir una completa arbitrariedad en manos de la autoridad administrativa, que es justamente lo que quiere evitar el principio de legalidad de los delitos. Para que la materia de prohibición pueda válidamente ser remitida a una disposición de rango inferior (ej. decretos ejecutivos) es necesario que la ley penal tenga autonomía y que la disposición de rango inferior sea dependiente o complementaria. Para ello es necesario que la materia prohibida aparezca por lo menos fijada en su núcleo esencial de manera que la disposición de rango inferior, a la que remite, se encargue de señalar condiciones, circunstancias, límites y otros aspectos claramente complementarios. En el caso de la Ley en estudio se indica en forma clara la acción prohibida y la sanción aplicable, remitiendo a una norma de rango inferior (lista oficial) para la fijación de porcentajes máximos de utilidad, técnica legislativa, en la que no encuentra la Sala ningún roce Constitucional".

En el segundo se destacó lo siguiente:

"II.- El argumento principal del accionante es que el citado artículo 64 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, que eventualmente le sería aplicable en caso de una sentencia condenatoria en su contra, es inconstitucional por tratarse de una norma penal en blanco, en la que no se especifica cuál es la conducta concreta que se sanciona. Este artículo dice:

Quien violare cualquiera de las prohibiciones o disposiciones restrictivas establecidas en esta ley o su reglamento y no se tratare de los casos a que se refieren los artículos 61, 62 y 63 precedentes, ni de delito de mayor gravedad, será reprimido con prisión de seis meses a dos años, o con quince a cien días multa.

Sobre el tema del principio de legalidad penal, la Sala dijo, en sentencia número 1877-90 de las dieciséis horas dos minutos del diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa, que:

""Para que una conducta sea constitutiva de delito no es suficiente que sea antijurídica -contraria a derecho-, es necesario que esté tipificada, sea que se encuentre plenamente descrita en una norma, esto obedece a exigencias insuprimibles de seguridad jurídica, pues siendo la materia represiva la de mayor intervención en bienes jurídicos importantes de los ciudadanos, para garantizar a éstos frente al Estado, es necesario que puedan tener cabal conocimiento de cuáles son las acciones que deben abstenerse de cometer, so pena de incurrir en responsabilidad criminal, para ello la exigencia de ley previa, pero esta exigencia no resulta suficiente sin la tipicidad, ..."

Agrega esa misma sentencia, refiriéndose al artículo 105 de la Ley de Tránsito número 5930:

"La tipicidad exige, como quedó dicho, que las conductas delictivas sean acuñadas en tipos, estos a su vez tiene una estructura básica, con sujeto activo y verbo activo, estructura que puede lograrse con la relación de uno o varios artículos de ley o reglamento, pero es necesario que esté presente para que exista tipo. La utilización de términos genéricos como "Las infracciones a lo dispuesto en esta ley ...", al tipificar una conducta como constitutiva de delito, resulta, por su vaguedad, contraria a lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución y así debe declararse."

III.- En el caso del artículo 64 cuestionado, se produce una situación similar, cuando establece "Quien violare cualquiera de las prohibiciones o disposiciones restrictivas establecidas en esta ley o su reglamento", pues por lo amplio y genérico de la disposición, no es posible determinar con certeza cuáles son las conductas que el legislador pretende sancionar, lesionándose así el derecho de defensa del imputado."

La simple lectura del artículo 7 del Reglamento, impugnado en esta acción, denota que la conducta que allí se pretende sancionar no se encuentra plenamente descrita: en efecto, esa disposición no permite tener conocimiento de cuáles son las acciones que deben las personas de abstenerse de cometer. El Reglamento es un reflejo de la ley; por ende, si en ésta la utilización de términos genéricos al tipificar una conducta como constitutiva de un ilícito, resulta, por su vaguedad, contraria lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Política, igual razonamiento sobre su inconstitucionalidad es aplicable si se utiliza en un Reglamento, como en el presente caso.

X. Conclusión

Con fundamento en las anteriores consideraciones resulta a juicio de esta S. que los artículos 6, 7 y 13 del Reglamento a la Ley de Juegos, Decreto Ejecutivo número 3510-G de 24 de enero de 1994, al ser confrontados con los principios derivados de la Constitución Política, tales como la reserva de ley, tipicidad de las conductas sujetas a represión penal y legalidad, que han sido ampliamente confirmados por su jurisprudencia, resulta su infracción. En razón de lo afirmado, se concluye que en ese sentido se ha desarrollado tanto por la jurisprudencia administrativa como la judicial, el tema de los reglamentos. La Sala admite, como es lógico inferirlo de las distintas manifestaciones que se han dado en el presente caso, que es política legislativa definir los alcances del reglamento, y que el Poder Ejecutivo puede dictar los reglamentos de acuerdo con esos alcances. Pero en razón de la función esencial debe examinarse la proporcionalidad de los reglamentos para determinar si lesionan derechos y libertades públicas. Y del examen que se realizó se demuestra que estos guardan una asimetría con la normativa superior, y que se ha expuesto en los considerandos anteriores.

POR TANTO

Se declara con lugar la acción y en consecuencia se anulan los artículos 6, 7 y 13 del Reglamento a la Ley de Juegos, Decreto Ejecutivo No. 3510-G de 24 de enero de 19974. Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de promulgación de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. P. esta sentencia íntegramente en el Boletín Judicial, y reséñese en el Diario Oficial, la Gaceta. C. a los Poderes Legislativos y Ejecutivo. N..

Luis Paulino Mora M.

Presidente

R. E. Piza E. Jorge E. Castro B.

Luis Fernando Solano C. Carlos Ml. Arguedas R.

José L. Molina Q. Fernando Albertazzi H.