La aleatoriedad en las series históricas de las finanzas municipales de Costa Rica en el período 2005-2011.
| Autor | Pujol M., Rosendo |
| Páginas | 111(19) |
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INTRODUCCIÓN
Las finanzas municipales son un tema de gran importancia dentro de las discusiones sobre gestión pública. Muchos sistemas públicos--tan vitales como el ordenamiento territorial o recolección de desechos--pueden ser gestionados más eficientemente a través de gobiernos locales, que están más cerca de la comunidad y del territorio. Pero para que las municipalidades sean capaces de ejecutar estas funciones, requieren una fuente de ingresos confiable. Por excelencia, los ingresos tributarios de una base económica sólida pueden cumplir este rol. De ahí que sea de gran importancia explorar su evolución en el tiempo.
Este trabajo es un análisis de series históricas de finanzas municipales. Específicamente, se han estudiado las variaciones intercantonales y temporales de los ingresos tributarios municipales. Análisis anteriores (Pujol et al. 2011a,b) permitieron formar una base teórica al identificar las características de la economía local como los principales determinantes de distintas variables de ingresos municipales (ingresos por impuestos, impuesto de bienes inmuebles, ingresos totales); sin embargo, el alto grado de variabilidad impidió la creación de modelos analíticos robustos.
El diseño metodológico del presente trabajo utiliza una medida más general de los ingresos municipales (los ingresos tributarios municipales per cápita) para un periodo relativamente corto (2005-2011) y se concentra en modelar los procesos temporales de dichas series. Se ha planteado como hipótesis que los ingresos municipales, específicamente los ingresos tributarios, presentan una gran aleatoriedad que puede modelarse como un proceso de caminata aleatoria.
Los impuestos--y en general los ingresos--municipales en Costa Rica son un porcentaje bajo del total de ingresos públicos. Un estudio reciente de Fundación DEMUCA (2010) estimaba el gasto público del gobierno como un 15% del PIB, en tanto que el conjunto de gobiernos locales apenas llegaba al 1% (en 2008) (4y5). Este análisis ya había detectado aumentos en los presupuestos municipales, producto de mayores ingresos tributarios y, para municipalidades medianas y pequeñas, de transferencias del gobierno. Analizando el periodo 1999-2006, Rojas (2009) señalaba algunas características importantes de las variaciones de los ingresos municipales: que en efecto habían crecido, en términos reales; y que existían grandes diferencias entre cantones tanto en cantidad recaudada como con estructura de los ingresos.
En un estudio previo (Pujol et al. 2011b), se había ya concluido, a partir de análisis descriptivos, que los cambios administrativos del impuesto (el traslado del cobro del antiguo impuesto territorial del Ministerio de Hacienda a las municipalidades) resultaron en una mayor recaudación. En general la base económica de los cantones y (en menor medida) la capacidad de gestión municipal son los factores que se asocian con mayores niveles de recaudación (Pujol et al. 2011a). Román (2008) estudió ocho casos de cantones que presentaron un alto grado de dinamismo en el mercado inmobiliario y el sector construcción, y concluyó que los ingresos tributarios para ellos crecieron fuertemente pese a las relativamente grandes diferencias de gestión entre los municipios estudiados (Escazú, Santa Ana, Alajuela, Belén, Liberia, Santa Cruz, Carrillo y Garabito). Para todos los casos, se estimó que la recaudación del impuesto de bienes inmuebles estuvo muy por debajo del potencial estimado--aunque este problema de subvaloración no es propio exclusivamente de las municipalidades, pues las valoraciones de bienes inmuebles del Registro Nacional también presentan este problema (6).
Este artículo se divide en cinco secciones: la sección introductoria ha planteado la hipótesis y resumido los principales antecedentes. La segunda sección describe el contexto institucional y socioeconómico del periodo que se analiza (2005-2011), enfatizando las transformaciones que explican porqué existe tanta variación en muchas series de datos. La tercera sección resume la metodología, que consiste en probar si las series de datos nacionales y de cada cantón son caminatas aleatorias o si son estacionarias en sus niveles, y describir la tipología de cantones resultante. La cuarta sección reporta los resultados del análisis y su discusión. La última sección sintetiza algunas lecciones generales que fueron derivadas del análisis realizado.
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CONTEXTO NACIONAL E INSTITUCIONAL
2.1. Contexto institucional
Institucionalmente, los procesos de descentralización que comenzaron en Costa Rica durante la década de 1990 se vieron materializados a través de diversas reformas legales que tenían por objeto fortalecer los gobiernos locales. Específicamente, se aprobó la Ley No. 7509 (1995), que modificó el antiguo impuesto territorial, pasando su cobro del Ministerio de Hacienda a las municipalidades. Esta ley reservó la definición del modelo de valuación para el Ministerio de Hacienda y especificó una tasa variable, que sería definida por cada municipalidad. Esta ley fue reformada en 1997, cuando se definió una tasa fija del 0,25% del valor tasado de cada inmueble (Pujol et al. 2011b).
En 1998, entró en vigencia el nuevo Código Municipal. En él, se estableció por primera vez en Costa Rica la elección por voto popular de los alcaldes. La misma ley restringió el gasto administrativo de las municipalidades a un 40% de sus ingresos ordinarios (Pujol et al. 2011b). A partir de 1998, las reformas legales relativas al régimen municipal pasaron de ser fundamentales a, sobre todo, autorizaciones administrativas de impuestos o cesión de tierras (Rojas 2009). Se aprobó en 2001 la Ley No. 8173, que creó los Concejos de Distrito, y se aprobaron modificaciones relacionadas con el control interno de funcionarios públicos (que también afectaron el quehacer municipal). La Ley No. 8114 (2001) creó una transferencia potencialmente muy grande de recursos, del gobierno a las municipalidades para el mantenimiento de la red vial cantonal. Pero su aplicación parcial redujo el impacto potencial sobre otros ámbitos de gestión municipal. En general, no hubo mayores cambios legales de estructura organizativa o funcionamiento (Rojas 2009).
Paralelo a los cambios legales, las municipalidades mismas comenzaron a modernizar sus procesos de gestión. Este proceso incluyó la contratación de personal joven, entrenado y formado con nuevas tecnologías. También fueron adoptadas muchas de estas tecnologías (informatización de procesos, introducción de sistemas de información geográfica, creación de catastros municipales). Diversas instituciones estatales contribuyeron a esta modernización: el IFAM creó e implementó un sistema de información municipal para ordenar el cobro de impuestos en diversos municipios. MIDEPLAN financió la elaboración de planes reguladores. Y la Contraloría General de la República creó en 2002 un índice de desempeño municipal que, aún con múltiples deficiencias, presionó a la administración municipal a mejorar (véase Contraloría General de la República, 2002).
El mayor impacto de esta modernización ocurrió a partir de 2002, año en que asumieron los primeros alcaldes electos, y sobre todo a partir de 2004: en ese año, el sector construcción sufrió una notable aceleración, que duraría hasta 2008. Esto impactó la base de tributos municipales al aumentar el valor de las construcciones (mayor ingreso por impuesto de bienes inmuebles) y porque el impuesto a la construcción es el 1% del valor total construido. La afluencia de recursos fue, posiblemente, uno de los catalizadores del proceso de mejora en la gestión municipal (lo cual, a su vez, debió de haber repercutido positivamente sobre los niveles de recaudación municipales).
2.2. Contexto económico
En el 2009 la economía costarricense experimentó un proceso de corrección de los principales desequilibrios macroeconómicos prevalecientes al final del año producto de la crisis, particularmente la inflación y el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos. El PIB real creció a una tasa anual durante el periodo 2000-2008 del 4,97 %. Con la crisis, el promedio disminuyó ligeramente al 4,26% para 2000-2009. El análisis del crecimiento anual real por sector económico en la última década, permite identificar a los sectores más dinámicos: el sector inmobiliario y el sector servicios. Esto explica, en parte, porqué el 62% de la producción nacional se concentró en el sector terciario (Pujol et al. 2011b).
Durante el último quinquenio, antes de la crisis, el país experimentó un ciclo expansivo de la economía lo cual permitió, entre otras cosas, que la situación fiscal mejorara en forma significativa y se redujera la deuda pública. El empleo y los ingresos de la gente se incrementaron, aunque también lo hizo la desigualdad. La pobreza disminuyó, si bien de modo transitorio, como producto de acciones públicas y del crecimiento económico. Se reactivó el gasto público social, aumentó el porcentaje de la población joven que estudia y la inversión en infraestructura se recuperó, aunque todavía está lejos de alcanzar sus máximos históricos (Pujol et al. 2011b).
En general, dada la asociación entre la base económica de los cantones y los niveles de ingresos municipales, y en particular el sector inmobiliario, la rápida transformación de la economía (que tuvo entre sus consecuencias altos niveles de crecimiento de la producción) no solo presionó hacia mayores ingresos sino que también introdujo mayores niveles de variabilidad conforme distintos sistemas públicos (municipalidades con capacidades diversas) se adaptaron a estas nuevas realidades. La dinámica del país en la década de 2000 incluyó cambios en la estructura económica (el desarrollo del sector servicios y la industria de alta tecnología, el turismo y el desarrollo inmobiliario asociado a él, la introducción de importantes cultivos como la piña) que impactaron en forma diversa a los distintos cantones de Costa Rica, lo cual contribuye a...
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