Sentencia nº 02408 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 21 de Febrero de 2007

Exp: Nº 07-001986-0007-CO

Res: Nº 2007-02408

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.San J., a las dieciséis horas con trece minutos del veintiuno defebrero del dos mil siete.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por L.G.A.J., mayor, casado, con cédula de identidad número 0-000-000, vecino de Cartago, en su condición de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad "ACARI AGROPECUARIA DEL CARIBE, SOCIEDAD ANÓNIMA"; contra el Transitorio Único de la Ley de Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, Provincia de Limón, número 8464, del cuatro de octubre del dos mil cinco.

Resultando:

1. -

   Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas cuatro minutos del catorce de febrero del dos mil siete, el accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del Transitorio Único de la Ley de Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Salamanca, Provincia de Limón, número 8464, del cuatro de octubre del dos mil cinco, que establece un plazo perentorio de un año a partir de la vigencia de esa ley para que los poseedores de inmuebles ubicados en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo por más de cuarenta años, inicien los procedimientos de titulación mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, número 5257, de treinta y uno de julio de mil novecientos setenta y tres, y sus reformas. El accionante estima esta disposición violatoria de los artículos primero, 11, 28 párrafo segundo y 45 de la Constitución Política, 21 inciso 1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, por cuanto se desconoce el derecho de posesión que se ha ejercido, y que es un atributo del derecho de propiedad, conforme al artículo 264 del Código Civil, siendo que el derecho que las personas (físicas o jurídicas) que ejercen sobre las cosas sólo puede ser afectad o limitada por motivos de interés público, en forma razonable y proporcional, para su ulterior expropiación; existiendo además, reserva legal absoluta para imponer limitaciones a los derechos fundamentales. Es así la norma impugnada incumple todos estos principios, al imponer un plazo perentorio de un año para reconocer el derecho de propiedad existente ante la autoridad jurisdiccional competente, siendo que la publicidad de la ley no fue la mejor, y teniéndose en cuenta la dificultad para cumplir con todos los requisitos administrativos que se requieren para la procedencia de este tipo de gestiones, circunstancias que la ley desconoce, afectando con ello el principio de seguridad jurídica. Además, alega que no fue acreditado el interés público para establecer este plazo tan perentorio.

2. -

   A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción señala que promovió diligencias de información posesoria ante el Juzgado Civil de Mayor Cuantía, del Circuito Judicial de la Zona Atlántica, que se tramitó en expediente número 07-000058-0678- CI, la cual fue rechazada por estimarse que la pretensión fue presentada fuera del plazo establecido en la ley.

3. -

   El párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar por el fondo, en cualquier momento procesal, incluso desde su presentación, las gestiones formuladas ante ella, cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

   R. elM.S.C.; y,

   Considerando:

   I.-

   DEL INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS FORMALES PARA LA FORMULACIÓN DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.- Observa este Tribunal que Observa la gestión en estudio resulta omisa en relación con algunos de los requisitos formales exigidos para la formulación de las acciones. En efecto, la misma no, no aporta certificación literal del libelo de impugnación de la norma impugnada en el asunto principal (como lo requiere el artículo 79 párrafo primero de la Ley que rige esta Jurisdicción), y no indica el estado procesal del asunto previo que solicita que se le tenga como previo, lo que da lugar a confusión en relación con la pendencia de ese asunto, ya que indica que las diligencias de información posesoria que promovió ante el Juzgado Civil de Mayor Cuantía, del Circuito Judicial de la Zona Atlántica, que se tramitó en expediente número 07-000058-0678- CI, fueron rechazadas por estimarse que la pretensión fue presentada fuera del plazo establecido en la ley, sin indicación alguna de la impugnación de esa resolución. Ambos requisitos podrían ser subsanados mediante prevención de la Presidencia de esta Sala (artículo 80 de la Ley que rige esta Jurisdicción); sin embargo, la misma se omite por una cuestión de economía procesal, en atención a la improcedencia de la gestión como se explicará a continuación.

   II.-

   DEL OBJETO DE IMPUGNACIÓN.- Pretende el accionante la declaratoria de inconstitucionalidad del Transitorio Único de la Ley de Declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, Provincia de Limón, número 8464, del cuatro de octubre del dos mil cinco, que establece un plazo perentorio de un año a partir de la vigencia de esa ley para que los poseedores de inmuebles ubicados en la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo por más de cuarenta años, inicien los procedimientos de titulación mediante el procedimiento que establece al efecto la Ley de Información Posesoria, número 5257, de treinta y uno de julio de mil novecientos setenta y tres, y sus reformas. El accionante estima esta disposición violatoria de los artículos primero, 11, 28 párrafo segundo y 45 de la Constitución Política, 21 inciso 1) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, por cuanto se desconoce el derecho de posesión que se ha ejercido, y que es un atributo del derecho de propiedad, conforme al artículo 264 del Código Civil, siendo que el derecho que las personas (físicas o jurídicas) que ejercen sobre las cosas sólo puede ser afectad o limitada por motivos de interés público, en forma razonable y proporcional, para su ulterior expropiación; existiendo además, reserva legal absoluta para imponer limitaciones a los derechos fundamentales. Es así la norma impugnada incumple todos estos principios, al imponer un plazo perentorio de un año para reconocer el derecho de propiedad existente ante la autoridad jurisdiccional competente, siendo que la publicidad de la ley no fue la mejor, y teniéndose en cuenta la dificultad para cumplir con todos los requisitos administrativos que se requieren para la procedencia de este tipo de gestiones, circunstancias que la ley desconoce, afectando con ello el principio de seguridad jurídica. Además, alega que no fue acreditado el interés público para establecer este plazo tan perentorio. En tanto lo que está en entredicho es la disponibilidad de la zona marítimo terrestre para su titulación, se debe hacer referencia al especial régimen jurídico de este bien, como de seguido se hace, para analizar la conformidad de la norma impugnada con el orden constitucional.

   III.-

   DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS BIENES DEMANIALES. Debe tenerse en cuenta la especial naturaleza jurídica del bien de que se trata –zona marítimo terrestre–, toda vez que, por disposición constitucional integra el patrimonio nacional, y por disposición legal se le ha dotado de la condición de demanialidad. La doctrina y jurisprudencia constitucional son consistentes en estimar que los bienes demaniales (o bienes dominicales o de dominio público) son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino o vocación, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, ya que, precisamente se afectan para darles un destino público especial en el que se encuentre comprometido el interés público, en la forma como lo define el artículo 261 del Código Civil:

   "Son cosas públicas, las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquéllas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas a uso público."

   Nótese que el énfasis de la diferenciación se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común o al servicio del bien común; tal y como lo consideró con anterioridad la Sala Constitucional en sentencia número 2301-91, de seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:

   "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud norma expresa.”

   Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado. Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.

   IV.-

   DEL CONCEPTO DE ZONA MARÍTIMO-TERRESTRE.- Se hace la advertencia que dentro del concepto de "costas", debe entenderse comprendido el de la zona marítimo- terrestre, cuya demanialidad de la Nación queda dispuesta en forma expresa en el artículo 3.I. de la Ley de Aguas, número 276, de veintiséis de agosto de mil novecientos cuarenta y dos:

   "Artículo 3.-

   Son igualmente de propiedad nacional:

   I.-

   Las playas y zonas marítimas ";

   y en el artículo 1° de la Ley dela Zona marítimo terrestre, en tanto dispone textualmente:

   "La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible."

   De suerte que debe tenerse a la zona marítimo terrestre como un bien demanial de la Nación, tanto por disposición constitucional, con sustento en el artículo 6; como por mandato legal, de conformidad con las normas transcritas. En cuanto a la definición de este bien, debemos recurrir a la misma ley de referencia (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) que en su artículo 9 la determina de la siguiente manera:

   "[...] la franja de los doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar al descubierto en la marea baja.

   Para los efectos legales, la zona marítimo-terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del C. que estará bajo dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o leyes especiales.

   De tal suerte, que para el litoral Pacífico, la línea de pleamar es el contorno o curva de nivel que marca la altura de ciento quince centímetros sobre el nivel medio del mar; y para el litoral Atlántico, es el contorno que marca la altura de veinte centímetros sobre ese mismo nivel, según lo dispone el inciso ch) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. A su vez, debe tenerse en claro que la zona marítimo-terrestre está divida en dos zonas (al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley de referencia): la primera, denominada como zona pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria; y la segunda, llamada zona restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, que es en la que legítimamente pueden otorgarse concesiones, según los requerimientos que el ordenamiento establece al efecto. En cuanto a la primera –zona pública–, el inciso h) del artículo 2 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre la define como el litoral, sea, la orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas; de manera que comprende las siguientes zonas: la ría, definida en los artículos 9 de la Ley y 2 inciso f del Reglamento de la Ley de la zona marítimo- terrestre como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas; de manera, que comprende la franja de los doscientos metros contigua a las rías; los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar (artículo 10 de la Ley de la zona marítimo-terrestre); los manglares, (artículo 11 de la citada Ley), cuya incorporación al demanio público data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas. Asimismo, el artículo 4 del Reglamento de la Ley de la zona marítimo-terrestre estatuye que éstos son bienes que se incorporan al patrimonio forestal del Estado, por lo que se sujetan al régimen de afectación de la Ley Forestal. A su vez, se dispone como zona restringida a partir de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa; lo cual también lleva a confusión, por estimarse que los terrenos aledaños al manglar pueden ser objeto de posesión legítima; las islas, islotes y peñascos marítimos y los terrenos y rocas que el mar deje al descubierto en la marea baja (párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de referencia); y, los doscientos metros contiguos, y a ambos lados del sistema de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley que rige esta materia. (En igual sentido, consultar las sentencias número 0447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, y 2006-0454.)

   V.-

   DE LA DEMANILIALIDAD DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COSTARRICENSE.- A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad –para la defensa del territorio nacional– que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. En un principio, el área reservada era de una milla de ancho, por lo que se le conocía -y aún en nuestra época- como la "milla marítima". La normativa de mayor relevancia en la regulación de la zona litoral costarricense inicia con la Ley número 162, de veintiocho de junio de mil ochocientos veintiocho, recién declarada la independencia de la Corona Española, y en la etapa de formación del Estado costarricense. En esta ley se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, con lo que se recogió un precepto anterior, de la época colonial (Real Cédula, del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro). Esta disposición se mantuvo a lo largo de toda la legislación emitida en el siglo XIX. Es importante resaltar que en algunas normas de ésta época, expresamente se resalta el carácter demanial de esta zona, como en el caso del Código General de mil ochocientos cuarenta y uno, que consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público. Asimismo, en la Ley número 7, de treinta y uno de agosto de mil ochocientos sesenta y ocho, se ratifica la "idenunciabilidad" de los terrenos de la milla marítima, esto es, la imposibilidad de titular las tierras de esta zona. En la Ley de Aguas, número 8, de veintiséis de mayo de mil ochocientos ochenta y cuatro, se califica esta franja de tierra con la denominación de "zona marítimo terrestre", que expresamente se afecta como bien demanial –como bien de dominio público–, y en consecuencia, se incorpora al patrimonio nacional. En el Código Fiscal de mil ochocientos ochenta y cinco se dispuso la prohibición de enajenar los terrenos comprendidos en una milla de latitud a lo largo de la costa de ambos mares. Ya en el siglo XX., la primera normativa a que hizo referencia la zona marítimo terrestre fue la Ley número 75, de treinta de agosto de mil novecientos veinticuatro, que reafirmó el carácter demanial de estas tierras, así como la imposibilidad de explotar y usufructar de ellos. Por su parte, la Ley número 11, de veintidós de octubre de mil novecientos veintidós, precisó, con exactitud, su extensión, al delimitarla en mil setecientos sesenta y dos metros –medida que corresponde a una milla exacta–, a partir de la pleamar ordinaria, y de quinientos metros a lo largo de ambos márgenes de los ríos. Esta medida se mantuvo hasta mil novecientos cuarenta y dos, en que a partir de las Leyes número 19, de doce de noviembre, y la Ley número 201, de veintiséis de enero de mil novecientos cuarenta y tres, se redujo su extensión, a doscientos metros para ambas costas; provocando así, las primeras desafectaciones de este bien, en relación a todos aquellos terrenos más allá de la determinación hecha, y su consecuente apropiación particular. Es decir, a partir de estas dos disposiciones y a excepción de los doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, el resto de los mil seiscientos setenta y dos metros dejaron de ser de dominio público desde el momento en que pudieron se reducidos a dominio privado. Sin embargo, los terrenos contenidos en los doscientos metros exceptuados por las dos leyes precitados, continuaron siendo bienes de dominio público, no reducibles a dominio privado por ser inalienables e imprescriptibles. Entonces, es correcto sostener que la zona marítimo terrestre quedó, a partir de las leyes mencionadas, con una extensión de doscientos metros contados a partir de la pleamar, que es la que actualmente tiene, manteniendo su carácter de bien demanial. Esta medida, junto con el carácter demanial de los terrenos allí comprendidos, se reafirmó en el entonces vigente artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno, y se repitió en la Ley Forestal No. 4465, de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve y en la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta. Especial mención debe hacerse de la Ley número 4558, de veintidós de abril de mil novecientos setenta, en tanto al tenor de lo dispuesto en su Transitorio III., se desafectaron ciento cincuenta metros de los doscientos metros, después de los primeros cincuenta metros contados a partir de la pleamar, al autorizarse a los particulares que hubiesen poseído por más de treinta años, en forma quieta, pública, pacífica y sin interrupción, lotes o fincas en ese sector, a inscribirlos por medio del trámite de informaciones posesorias ante las autoridades jurisdiccionales (no administrativas). Ante la gran cantidad de abusos que se cometieron al tenor de la vigencia de esta disposición, sea, desde el doce de mayo de mil novecientos setenta, es que se deroga mediante Ley número 5602, de cuatro de noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, la cual entra en vigencia a partir de su publicación en La Gaceta número 206, del catorce de octubre de mil novecientos setenta y uno; sea que tuvo una vigencia de diecisiete meses y dos días. En sentencia número 007-93, de las 15:05 horas del 20 de enero de 1993, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia hace un recuento de esta evolución histórica, de la siguiente manera:

   "[...] muchas han sido las disposiciones normativas que de alguna u otra forma han establecido regulaciones sobre la zona marítimo terrestre, antes más conocida como milla marítima. Algunas de ellas –las más importantes– son las siguientes: Ley No. 162 de 8 de junio de 1828, Decreto No. 12 de 10 de diciembre de 1839, Ley No. 14 de 26 de febrero de 1840, Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, Decreto No. 4 de 30 de julio de 1858, Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, Ley No. 42 de 13 de agosto de 1875, Ley No. 22 de 7 de febrero de 1881, Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 y sus reformas, Código Fiscal de 1885 (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), Ley No. 58 de 29 de julio de 1892, Ley No. 7 de 4 de noviembre de 1892, Ley No. 15 de 27 de marzo de 1896, Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, Ley No. 82 de 5 de abril de 1923, Ley No. 75 de 30 de agosto de 1924, Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, mediante la cual se reformó el Código Fiscal de 1885, Ley No. 29 de 3 de diciembre de 1934, Ley General de Terrenos Baldíos No. 13 de 10 de enero de 1939, Decreto No. 6 de 2 de abril de 1940 (Reglamento a la Ley General de Terrenos Baldíos), Ley No. 19 de 12 de noviembre de 1942, Ley No. 201 de 26 de agosto de 1943, Decreto Ley No. 500 de 19 de abril de 1949, Ley de Tierras y Colonización No. 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley No. 2906 de 24 de noviembre de 1961, Ley No. 4071 de 22 de enero de 1968, Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre No. 4558 de 22 de abril de 1970, Ley No. 4928 de 17 de diciembre de 1971 que reformó la anterior y Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, que la suspendió. No es del caso hacer una exhaustivo análisis de las diversas disposiciones normativas sobre la materia; sin embargo, es necesario señalar que desde la primera disposición jurídica emanada en la época republicana –Ley No.162 de 28 de junio de 1828– se estableció la reserva de una milla marítima en las costas de ambos mares, que según lo consignado en el Ley No. 128 de 19 de agosto de 1853, era así desde la época colonial por disposición de la Real Cédula de 15 de octubre de 1754. A todo lo largo del siglo XIX, las diversas leyes emanadas reafirman este concepto disponiendo la reserva de una milla marítima a lo largo de ambos litorales. Los Reglamentos Generales de la Hacienda Pública de 1839, 1858 y 1868, mantuvieron la reserva creada en 1828; pero, para los efectos, lo importante a tomar en cuenta es la clara determinación, en la legislación promulgada en el siglo pasado, de la llamada milla marítima como un bien de dominio público, con su consiguiente carácter de inalienabilidad e indenunciabilidad. Así, por ejemplo, el Código General de 1841 consideraba el flujo y reflujo del mar y sus riberas de dominio público; la precitada Ley No. 7 de 31 de agosto de 1868, reafirmó el carácter indenunciable de los terrenos de la milla marítima; en la Ley de Aguas No. 8 de 26 de mayo de 1884 -única disposición del siglo XIX en la cual se usó el término Zona Marítimo Terrestre- se calificó a dicha zona como de dominio público; y el Código Fiscal de 1885 estableció que no podían enajenarse los terrenos comprendidos en una zona de una milla de latitud a lo largo de las costas de ambos mares."

   Con lo cual, es claro que desde las primeras normas que regulan esta zona, se le dio siempre el calificativo de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público); lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad y la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento.

   "Resulta claro entonces, sin demérito del antecedente de la época colonial señalado, que desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos –las tierras realengas de la Colonia– sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada. En la legislación sobre la materia promulgada a lo largo del siglo XX –hasta culminar con la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977– se mantuvo, obviamente, el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose hasta la distancia de una milla tierra adentro. Comprendía, además, las márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero en ningún momento negó su carácter de bien demanial y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad;[...]

   De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público –y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales– desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión –la llamada milla marítima– pero nunca menor." (Sentencia número 007-93, de laSala Primera de la Corte Suprema de Justicia, supra citada.)

   En la actualidad, la zona marítimo-terrestre, o zona costera es regulada mediante Ley número 6043, de dos de marzo de mil novecientos setenta y siete, y por su Reglamento, Decreto Ejecutivo, número 7841-P, de dieciséis de diciembre del mismo año, y es la primera que lo hace en forma específica. Sobre esta normativa, en sentencia número 0477-91, de las quince horas con treinta minutos del día veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, este Tribunal Constitucional "acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil", motivo por el cual, no se infringe el artículo 45 constitucional, que exige que la adopción de cualquier la limitación del derecho de propiedad se debe hacer mediante ley mediante mayoría calificada:

   "Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. T. en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación –bastante profusa– en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de «cosa común» a que se referían los romanos."

   VI.-

   CONTENIDO DE LA NORMA IMPUGNADA.- Es en atención a la especial naturaleza de la zona marítimo terrestre que el contenido de la norma impugnada no puede tenerse como el reconocimiento de la propiedad de los ocupantes, sino más bien como lo que es, esto es una desafectación temporal de un bien de dominio público, en tanto permite su titulación "a las personas que demuestren ser legalmente posedoras por más de (40) años" (párrfo final del artículo 2 de la Ley 8464) de terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre de las ciudades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, de la Provincia de Limón (artículo primero de la Ley 8464); y por un período de tiempo determinado, sea "dentro del improrrogable término de (1) año, contado a partir de la vigencia de esta ley" (Transitorio único de la Ley 8464), mediante el procedimiento de titulación previsto en la Ley de Informaciones Posesorias; tal y como lo consideró este Tribunal en sentencia número 2006- 0454, de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de enero del 2006:

   "Además, debe tenerse la disposición contenida en el Transitorio IV. en su verdadera acepción, esto es, que se trata de una desafectación de un bien demanial, en este caso de la zona marítimo-terrestre, y no del reconocimiento del derecho de propiedad de los habitantes del cantón central de Puntarenas, porque se insiste, el régimen de la propiedad privada es inexistente e incompatible con la naturaleza jurídica de los bienes de dominio público."

   Sobre este particular se recuerda que la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general, además de que tratándose de bienes de dominio público que conforman el ambiente –como en el caso en estudio– deben regirse conforme con el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, esto es, sólo proceden mediante ley, previos estudios técnicos al efecto, lo cual es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa –sin que sea posible analizar este punto en el caso en estudio–. Al respecto, en sentencia número 2000- 10466, esta S. señaló:

   «De esta suerte, la afectación es la vinculación, sea por acto formal o no, por el que un bien público se integra al patrimonio nacional en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales. Ello conlleva, como lógica consecuencia, que solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes. "

   En virtud de lo cual, no puede estimarse la infracción del derecho de propiedad, ni siquiera se infringe el derecho de posesión, en atención a la especial naturaleza de la zona marítimo terrestre, dado que la demanialidad de los bienes es incompatible con el régimen de propiedad privada, según se explicó. Así, no se requiere la acreditación de interés público, condición que tiene, según se explicó anteriormente, en atención a la importancia de la zona, no sólo por motivos de seguridad nacional, sino también de de orden ambiental (interés público ambiental) que sustenta valores fundamentales, tales como la vida, la salud y el equilibrio ecológico. Tampoco puede estimarse la infracción del principio de seguridad jurídica, ya que la norma es clara en determinar un plazo en el cual era posible iniciar las diligencias de la información posesoria para obtener la titulación del bien; sin que sea posible alegar el desconocimiento de la normativa, al tenor de lo dispuesto en el artículo 129 constitucional, toda vez que la misma fue debidamente publicada en el diario oficial La Gaceta, número 218, del once de noviembre del dos mil cinco. Por tales razones es que, al tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede rechazar por el fondo la acción.

   Por tanto:

   Se rechaza por el fondo la acción. N. resolución a la Procuraduría General de la República.

   Luis Fernando Solano C.

   Presidente

   Gilbert Armijo S.Ernesto Jinesta L.

   Fernando Cruz C.Federico Sosto L.

   Horacio González Q.Jorge Araya G.