La reforma tributaria posible en Costa Rica.
| Autor | Jim |
| Cargo | Report |
| Páginas | 153(12) |
ÍNDICE Resumen Summary Introducción Modelo de desarrollo y modelo tributario Características del sistema tributario A) El Sistema cedular B) Territorial C) Sistema de autoliquidación D) Sistema contable de devengado E) Sistema de renta producto F) ¿Quiénes son contribuyentes? G) Sistema progresivo o regresivo H) Organización tributaria Sobre la propuesta de impuesto plano o "flat tax" Sobre la propuesta de impuesto a las sociedades Bases para una reforma tributaria posible A) Ley del Impuesto sobre la Renta B) Ley del Impuesto sobre las Ventas C) Código de Normas y Procedimientos Tributarios D) Organización tributaria E) Relación de las leyes tributarias con otras leyes no tributarias Conclusiones Bibliografía INTRODUCCIÓN
La reforma tributaria ha tenido un debate cíclico y permanente, asociado en forma directa al tema del déficit fiscal. Se trata sin duda de un debate político y politizado, y en ocasiones ideológico, mezclado con discusiones técnicas sobre las propuestas de iniciativa, normalmente, del Poder Ejecutivo. Tan solo en los últimos años 23 años, se han planteado 20 iniciativas tributarias (La Nación, junio 2010).
La Revolución de 1948 consolidó un Estado de Derecho y aceleró en los años 50's la aspiración de continuar con la construcción de un Estado Social de Derecho (Jiménez y Rojas, 1995), pero las fuerzas políticas que impulsaron el nuevo modelo de desarrollo de sustitución de importaciones, no tenían interés en impulsar un cambio igualmente revolucionario en el sistema tributario, lo cual hizo que la nueva visión de desarrollo tuviera una contracción que se ha mantenido hasta el presente.
Descuidada la sostenibilidad financiera del Estado (3), se desdibujaron los objetivos que (4) se perseguían con aquél, lo cual se acrecentó luego de la crisis económica de finales de los años setentas e inicios de los ochenta. De esta forma, la problemática de la deuda pública, su elevado déficit fiscal, con altos niveles de endeudamiento, y el incremento de los intereses que consumen un importante porcentaje de los ingresos tributarios, conforman una parte del contexto de discusión en el que ha quedado enmarcado el proceso de entendimiento y lectura de cualquier reforma tributaria.
Los economistas han analizado el problema económico y planteado la necesidad de recursos, pero estas iniciativas no siempre se han acompañado de un trabajo interdisciplinario con juristas especializados en esta materia (5), que logre traducir los resultados del análisis económico en una respuesta jurídica adecuada.
En abril del año 2002, se presentó un informe a la Presidencia de la República denominado "Agenda de Transformación Fiscal para el desarrollo", preparado por una Comisión Ad-hoc de Exministros de Hacienda (Comisión Ad hoc, 2002) todos ellos economistas. Posteriormente, tomando en cuenta este diagnóstico, el Ministerio de Hacienda, con el apoyo de la Dirección General de Tributación, preparó varios proyectos de ley (6), en cuya elaboración participó un grupo aproximado de 5 funcionarios de la División Normativa de la Dirección General de Tributación, un consultor externo de esta última y dos consultores españoles, quienes redactaron los proyectos básicos (renta, valor agregado y sociedades). Pero no necesariamente hubo una relación causa efecto entre las recomendaciones del informe de los citados economistas y los proyectos de ley elaborados por los abogados y contadores de la Administración Tributaria.
El conjunto de proyectos que se elaboraron e impulsaron por el Poder Ejecutivo, durante los primeros años de este siglo, se concretaron en el proyecto de Ley de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural (La Gaceta, 2004) que condujo a 4 años de discusión y trámite legislativo, con una declaratoria de inconstitucionalidad, básicamente por vicios en el procedimiento legislativo (Sala Constitucional, 2006).
Al inicio de la Administración Arias Sánchez, se indicó que se impulsaría una reforma tributaria que comprendería 9 proyectos de ley (La Prensa Libre, 2006), pero la tramitación del TLC con los Estados Unidos, pospuso cualquier otra tema legislativo y únicamente la Ley del Impuesto Solidario de la Vivienda se logró aprobar, al final de la citada Administración.
En la actual Administración de la Presidenta doña Laura Chinchilla, su ministro de Hacienda, señor Dr. Fernando Herrero, ha señalado que a pesar de que reconocen la necesidad de una reforma tributaria (La República, 2010), esta se pospondrá hasta el 2011, lo cual pudiera no ser la estrategia deseable, dado que en principio un proyecto de este tipo debería tramitarse durante el primer año de gestión, cuando la Administración no ha sufrido un proceso de "desgaste" y no se está en una contienda electoral abierta, pues ambos factores reducen el espacio para una reforma tributaria.
En este ensayo podríamos explorar porqué se requiere una reforma tributaria? o ¿qué tipo de reforma se debería impulsar? Las preguntas no serían sencillas de responder, dado que se involucran variables políticas, económicas, filosóficas e ideológicas. Sin embargo, en razón del contexto en que se ha desenvuelto este tema, consideramos que en primera instancia el abordaje de este, permite plantear la interrogante ¿cuál es la reforma tributaria viable? Bajo este enfoque, se desarrollarán las siguientes reflexiones.
MODELO DE DESARROLLO Y MODELO TRIBUTARIO
El sistema jurídico de un país, en general, tiene que encontrarse en relación con modelo de desarrollo o estrategia de desarrollo del Estado, dado que las normas son el instrumento para consolidar el modelo impulsado por las fuerzas políticas. De esta forma, las normas tributarias que forman parte del sistema jurídico, también tienen que estar en forma armónica con el modelo de desarrollo.
El modelo de desarrollo agroexportador de los años cincuenta de siglo XX, predominó hasta finales de los años setentas (Ofiplan, 1982), a pesar de cambios que se superpusieron sobre este, como el modelo de sustitución de importaciones y el estado empresario (Jiménez y Rojas, 1995).
Luego de la crisis económica acontecida entre 1979 y 1981, la configuración de fuerzas pro Estado entró en crisis. Los cambios impulsados a finales de los años ochenta en el modelo de desarrollo, diversificando la estructura productiva, apoyando el turismo y atrayendo inversión extranjera básicamente a través de la zonas francas, tuvo que ser complementado con la reforma financiera y bancaria entre 1988 y 1995, así como con una política comercial que permitiera una vinculación más estrecha con los mercados internacionales: primero con el ingreso en el GATT en 1990 y luego con la suscripción de tratados de libre comercio; el referéndum de octubre 2007, terminó por decidir el desempate entre fuerzas políticas (7), imponiéndose, en definitiva, el nuevo modelo exportador.
Este nuevo modelo de desarrollo se basa en la vinculación con los mercados internacionales, pero con una estructura productiva más diversificada en lo agrícola e industrial, aunque los dos principales productos del modelo exportador, café y banano, mantienen mucha importancia. Dicha importancia está basada en incentivos fiscales, a través de las zonas francas y el turismo, el desarrollo y establecimiento de empresas de servicios cuya importancia aumenta en el PIB en un 70%--aproximadamente--y una base social apoyada en una clase media vinculada a las empresas que exportan a los mercados internacionales.
La sociedad y el modelo de desarrollo han estado en constante evolución y cambio. Por el contrario, las leyes tributarias de mayor importancia no han evolucionado con igual rapidez.
La Ley del Impuesto sobre las Ventas data del año 1982, cuando la economía se basaba en la exportación de productos agropecuarios tradicionales y el comercio se basaba en los bienes tangibles, mientras que la Ley del Impuesto sobre la Renta es del año 1988, cuando se estaba impulsando una diversificación del modelo exportador basado en nuevos productos exportación, zonas francas e incentivos turísticos.
En otras palabras, entre las principales leyes tributarias y el modelo neoexportador y de servicios que se consolidó luego de octubre de 2007, se generó un desfase de más de 20 años. De esta situación surge, en parte, la constante necesidad de llevar a cabo una reforma tributaria, puesto que los instrumentos normativos se han quedado rezagados, frente a una sociedad que ha evolucionado, y que constantemente se enfrenta al cambio social.
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO
Resulta de importancia revisar las características de las principales leyes tributarias, previo a señalar cuáles podrían ser los cambios para...
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